II GW 22/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 marca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie zawiadomienia o zbyciu pojazdu postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Wnioskiem z 23 marca 2021 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Prezydentem Miasta Poznania przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku złożonego przez [A.] Sp. z o.o. w Warszawie (dalej: Spółka, Zbywający) w sprawie zawiadomienia o zbyciu 1016 pojazdów wykazanych w załączniku nr 1 do zawiadomienia. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Wnioskodawca) wskazał, że w dniu 17 grudnia 2020 r. w Urzędzie Miasta Poznania Zbywający złożył zawiadomienie o zbyciu, wymienionych w załączniku nr 1 do zawiadomienia, 1016 pojazdów. Pismem z 5 lutego 2021 r. Urząd Miasta Poznania Wydział Spraw Obywatelskich i Uprawnień Komunikacyjnych, działając na podstawie art. 19 oraz art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020r. poz. 256; dalej cyt. jako: k.p.a.) przekazał zawiadomienie Zbywającego, zgodnie z właściwością miejscową, do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Dzielnica Śródmieście. Pismem z 1 marca 2021 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zwrócił zawiadomienie do Urzędu Miasta Poznania, który ponownie w dniu 11 marca 2021 r. przesłał zawiadomienie Zbywającego do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy, zawiadomienie o zbyciu pojazdu dokonane przez Spółkę, jako czynność materialno-techniczna niestanowiąca rozstrzygnięcia w sprawie rejestracji, powinna być dokonana przez organ, przed którym pojazd został zarejestrowany i gdzie znajdują się akta tego pojazdu, tj. przez Urząd Miasta w Poznaniu. To właśnie ten organ rejestrujący powinien mieć przede wszystkim wiedzę o takim zdarzeniu jak zbycie pojazdu u niego zarejestrowanego. Wnioskodawca wskazał, że skoro Prezydent Miasta Poznania w oparciu o art. 73 ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Z 2021 r. poz. 450; dalej cyt. jako: p.r.d.) uznał się za organ właściwy w sprawie rejestracji pojazdów, niekonsekwentnym jest uznanie się przez ten organ za niewłaściwy w sprawie rozpatrzenia zawiadomień o zbyciu zarejestrowanych wcześniej pojazdów. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Poznania wniósł o wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki. W ocenie Prezydent Miasta Poznania, właściwość miejscową organu w sprawie zawiadomienia o zbyciu pojazdu ustala się według przepisów ogólnych określonych w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem w tej sprawie według miejsca siedziby Zbywającego w kraju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny. Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów, które zostało złożone przez Spółkę. Wymienione organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę (w tej sprawie Prezydenta Miasta) w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że to przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 p.r.d.). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożonego sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o zbyciu pojazdu, jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 20) – wbrew twierdzeniom wniosku – nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni. Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniach NSA: z 1 grudnia 2020 r. o sygn. akt: I OW 71/20 i I OW 97/20; z 27 maja 2021 r. o sygn. akt: II GW 11/21 i II GW 14/21 (te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Uzasadnia to przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia cel wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2130), dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane. W konsekwencji należy zatem uznać, że organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu jest Prezydent Miasta Poznania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.