II GW 35/21

Dnia 23 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Gminą Bobrowniki w przedmiocie określenia warunków korzystania z drogi dojazdowej postanawia: oddalić wniosek. I Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Gminą Bobrowniki, reprezentowanym przez Wójta Gminy Bobrowniki a Skarbem Państwa Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, działającym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "wnioskodawca") w sprawie z wniosku M. W. dotyczącego warunków korzystania z drogi dojazdowej urządzonej między innymi na działkach nr [...] i [...] w związku z planowaną zabudową mieszkaniową na terenie działek [...] i [...] w Bobrownikach poprzez wskazanie Gminy Bobrowniki jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Według wnioskodawcy droga urządzona między innymi na działkach o nr [...] i [...] stanowi drogę dojazdową i służy wyłącznie do obsługi komunikacyjnej gruntów rolnych i terenów zabudowy mieszkaniowej. Droga ta włączona jest do układu dróg lokalnych tj. ulicy K. i ulicy M., wobec tego pełni funkcje drogi lokalnej. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako: "ustawa o drogach publicznych") zarządcą dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych jest burmistrz, prezydent miast, a więc rozstrzygające znaczenie dla wskazania organu właściwego ma ustalenie organu zarządzającego daną kategorią drogi. Stosownie do treści art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży, a skoro przedmiotowy odcinek drogi lokalnej stanowi połączenie ciągu dróg gminnych K. i M. to jest drogą gminną, a więc właściwym jest Wójt Gminy Bobrowniki. Z kolei Gmina Bobrowniki odpowiadając na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, w piśmie z dnia 7 czerwca 2021 r., wskazała, że droga urządzona na działkach nr [...] i [...] powstała podczas budowy autostrady [...] i jest tzw. drogą serwisową i powstała w celu umożliwienia dojazdu sprzętu obsługującego budowę autostrady (dopiero wówczas została wybudowana nawierzchnia asfaltowa). Droga ta jedynie przecina ul. K. (tj. drogę gminną) i cały czas biegnie wzdłuż autostrady. Według Gminy droga ta nie leży w ciągu żadnej drogi gminnej, a wręcz przeciwnie leży tylko wzdłuż autostrady. Nadto wg. Gminy ulica M. w Bobrownikach nie istnieje. Zdaniem Gminy powyższe okoliczności wskazują na to, że organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Tak więc przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Spór, który zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy Bobrowniki a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad ma charakter negatywnego sporu o właściwość, bowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku dotyczącego warunków korzystania z drogi dojazdowej urządzonej między innymi na działkach nr [...] i [...] w związku z planowaną zabudową mieszkaniową na terenie działek [...] i [...]. W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad za właściwością Wójta Gminy Bobrowniki przemawia to, że droga dojazdowa włączona jest do układu dróg lokalnych tj. ulicy K. i ulicy M., wobec tego pełni funkcje drogi lokalnej. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako: "ustawa o drogach publicznych") zarządcą dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych jest burmistrz, prezydent miast, a więc rozstrzygające znaczenie dla wskazania organu właściwego ma ustalenie organu zarządzającego daną kategorią drogi. Stosownie do treści art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży, a skoro przedmiotowy odcinek drogi lokalnej stanowi połączenie ciągu dróg gminnych K. i M. to jest drogą gminną, a więc właściwym jest Wójt Gminy Bobrowniki. Wójt Gminy Bobrowniki stoi natomiast na stanowisku, że właściwy jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ponieważ droga urządzona na działkach nr [...] i [...] powstała podczas budowy autostrady [...] i jest tzw. drogą serwisową i powstała w celu umożliwienia dojazdu sprzętu obsługującego budowę autostrady (dopiero wówczas została wybudowana nawierzchnia asfaltowa). Droga ta jedynie przecina ul. K. (tj. drogę gminną) i cały czas biegnie wzdłuż autostrady. Według Gminy droga ta nie leży w ciągu żadnej drogi gminnej, a wręcz przeciwnie leży tylko wzdłuż autostrady. Z powyższych uregulowań wynika, że istota sportu kompetencyjnego przedstawionego we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad sprowadza się w istocie do wskazania organu właściwego do określenia podmiotu zarządzającego drogą i mającego w swojej kompetencji uprawnienia do wydania warunków korzystania z drogi dojazdowej urządzonej między innymi na działkach nr [...] i [...] w związku z planowaną zabudową mieszkaniową na terenie działek [...] i [...]. Z tego względu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, postanowienie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, postanowienie z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej jako: "k.p.a.") a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13). W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji nie wynika jednoznacznie do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć sporny odcinek drogi, o którym mowa we wniosku. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawienie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie/weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń wnioskodawcy i organu. W konsekwencji w związku z powyższym brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, bowiem spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Należy ponownie podkreślić, że rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności (czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy) należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia: 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04; 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15). Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie niniejszej stan faktyczny nie został prawidłowo wyjaśniony przez organy będące w sporze. Nie jest bowiem jasne, do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć wskazany wyżej odcinek drogi. Zatem dopiero bezsporne ustalenie stanu faktycznego pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie zarządcy działek wskazanych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Jednak wykazanie powyższej kwestii należy do organów będących stronami sporu kompetencyjnego, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad i tym samym wskazać organ uprawniony w swojej kompetencji do wydania warunków korzystania z drogi dojazdowej urządzonej między innymi na działkach nr [...] i [...] w związku z planowaną zabudową mieszkaniową na terenie działek [...] i [...]. W związku z powyższym wniosek ten należało oddalić, gdyż jak już zostało wskazane, aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.