II GW 43/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Ś. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Ś. a Wojewodą Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Gminy R. z dnia [...] stycznia 2014 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołania G. R. z dnia [...] stycznia 2014 r. postanawia: 1. oddalić wniosek, 2. oddalić wniosek Wojewody Ś. o zasądzenie kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. Marszałek Województwa Ś. wniósł o rozstrzygnięcie sporu negatywnego o właściwość pomiędzy Wojewodą Ś. a Marszałkiem Województwa Ś. w sprawie wniosku Gminy R. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołania od decyzji Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie zwrotu utraconych dochodów w tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] maja 2014 r. Wojewoda Ś. otrzymał dwa podania Gminy R. z dnia [...] stycznia 2014 r., tj. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości. Następnie Wojewoda Ś. pismem z dnia [...] maja 2014 r. w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zawiadomił, że przekazuje ww. podania zgodnie z właściwością Marszałkowi Województwa Ś. Na uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zdaniem Wojewody Ś. organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 art. 17 k.p.a. - są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zdaniem Wojewody władztwo personalne nad Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pełni Samorząd Województwa, ponieważ na mocy 400f ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zmianami), członków rad nadzorczych wojewódzkich funduszy powołują i odwołują sejmiki województw, natomiast na mocy art. 400j ust. 2 tej ustawy prezesi zarządów wojewódzkich funduszy oraz zastępcy prezesów są powoływani przez zarządy województw. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, organem drugiej instancji od rozstrzygnięć Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej będzie Marszałek Województwa. Marszałek Województwa Ś. w uzasadnieniu złożonego wniosku nie zgodził się z tak przyjętym stanowiskiem Wojewody. Zaznaczył, że ww. ustawa nie przewiduje wprost dla Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej formy prawnej działania w postaci decyzji administracyjnej. Przyznał, że brak jest legalnej definicji organu nadrzędnego, jednak z racji tego, że nadzór nad aktami administracji jest emanacją Państwa, nie można zgodzić się na interpretację zaprezentowaną przez Wojewodę. W ocenie Marszałka Województwa w przepisie art. 17 k.p.a. wskazano, że organem nadrzędnym ma być organ państwowy sprawujący nadzór. Ponadto, wbrew stanowisku Wojewody, ustawodawca określił organ sprawujący nadzór nad działalnością Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w art. 400r ust. 1 w zw. z art. 400r ust. 10 ustawy -Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, nadzór nad działalnością Narodowego Funduszu sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Przepis ten stosuje się odpowiednio do wojewódzkich funduszy, z tym że organami nadzoru są wojewodowie. W tym też zakresie ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył nadzoru do określonej materii, jak również nie ograniczył nadzoru do określonych prawnych form działania wojewódzkiego funduszu. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda Ś. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Marszałka Województwa Ś., podtrzymując dotychczas zajęte w sprawie stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) rozpoznaje spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Przy czym do sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie administracyjne. Innymi słowy, spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozpoznawanej sprawie nie jest uzasadniony i podlega oddaleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o zaistnieniu przedmiotowego sporu kompetencyjnego. Z załączonych do wniosku o rozstrzygnięcie sporu akt wynika, że Gmina R. w dniu [...] stycznia 2014 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. odwołanie od decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tegoż odwołania. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2014 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powyższe podanie Gminy R. przekazało do Wojewody Ś. Dopiero po otrzymaniu przedmiotowych wniosków Wojewoda Ś. także w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał je do rozpoznania Marszałkowi Województwa Ś., który wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Jednocześnie z uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego przez Gminę R. wynika, iż sprawa objęta złożonym odwołaniem dotyczy wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za lata 2005 i 2006 złożonego do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w dniu [...] grudnia 2008 r. WFOŚiGW uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. po rozpoznaniu wniosku Gminy R. umorzył postępowanie. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej uchwale WFOŚiGW w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Gmina R. złożyła w dniu 10 września 2013 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchwałą z dnia [...] października 2013 r. WFOŚiGW utrzymał w mocy uchwałę własną z dnia [...] sierpnia 2013 r., na którą Gmina R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Nieprawomocnym postanowieniem z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1643/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę jako niedopuszczalną ze względu na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Odpis powyższego postanowienia do Gminy R. został doręczony w dniu [...] stycznia 2014 r. W konsekwencji takiego stanu sprawy, Gmina R. złożyła w dniu [...] stycznia 2014 r. (data wpływu do WFOŚiGW wynikająca z pieczęci Biura) wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem. Z załączonych do wniosku akt wynika także, że WFOŚiGW w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., wraz z którym powyższe wnioski Gminy R. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., stwierdził, iż akta sprawy znajdują się w WSA w G. w aktach sprawy o sygn. akt SA/Gl 1643/13, gdyż postanowienie tegoż Sądu z dnia 3 grudnia 2013 r. nie jest prawomocne. Wskazać też należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znany jest fakt, iż od powyższego postanowienia WSA w G. Gmina R. wniosła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt GSK 2919/14 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Na wstępie powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na postanowienie z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 296/14 wydane w składzie siedmiu sędziów NSA w trybie art. 187 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym czynność określona w przepisie prawa jako "zwrot utraconych dochodów" w przypadku odmowy tego zwrotu przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, którego adresatem jest gmina, jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, którego adresatem jest określony podmiot. Akt taki powinien przybrać formę decyzji administracyjnej. Następnie w uzasadnieniu powołanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga Gminy R. dotyczyła uchwały WFOŚiGW dnia [...] października 2013 r. nr 1491/2013, utrzymującej w mocy uchwałę tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr 1335/2013. Oznacza to, w ocenie NSA, że przedmiotem zaskarżenia do WSA w G. była uchwała Funduszu z dnia [...] października 2013 r. wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wskutek wniosku złożonego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Jednocześnie NSA wyjaśnił, że tego rodzaju decyzja ma przymiot ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., co oznacza, iż Gmina R. przed wniesieniem skargi do WSA w G. spełniła warunek określony w art. 52 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji NSA uznał, że odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej było wadliwe. To zaś oznacza, że WSA w G. zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania skargi. W ramach przeprowadzonej kontroli legalności będzie zobowiązany m.in. do oceny w zakresie dotyczącym właściwości organu zobowiązanego do ponownego rozpatrzenia sprawy, a także i tego, czy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też odwołanie, a w konsekwencji, który organ był właściwy rzeczowo do jego rozpoznania. Mając na względzie wyżej powołane okoliczności faktyczne i prawne, zgłoszony w niniejszej sprawie wniosek należało oddalić. Na taką ocenę wpływ ma to, co wynika z prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2919/14. W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że kwestie związane m.in. z oceną jaki organ jest właściwy rzeczowo do rozpoznania środka odwoławczego wniesionego od decyzji wydanej w pierwszej instancji, należą do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę Gminy R. złożoną na decyzję ostateczną. Kwestie te winny być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przy merytorycznym rozpoznaniu skargi. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe (art. 170 p.p.s.a.). W sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość przepisy p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W tych okolicznościach odpowiednie stosowanie znajduje art.170 p.p.s.a. we wskazanym powyżej zakresie. Podkreślić należy, że w kwestii właściwego w sprawie rzeczowo organu do rozpoznania środka odwoławczego Gminy R. od uchwały Funduszu wydanej w pierwszej instancji obecnie zobowiązany jest wypowiedzieć się Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., który będzie rozpoznawał sprawę wskutek wydanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 2919/14. W ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji zobowiązany jest bowiem do oceny czy zaskarżonym aktem nie naruszono art. 19 k.p.a. Zważywszy, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która dotyczy kontroli legalności złożonego przez Gminę R. wniosku z dnia 19 grudnia 2008 r., wiąże w zakresie wynikającym z art. 153 p.p.s.a., orzekanie obecnie w tym przedmiocie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zbędne. To, że Gmina R. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z tym odwołaniem w dniu [...] stycznia 2014 r., nie oznacza, iż w ten sposób zawisł spór kompetencyjny obejmujący powyższe wnioski. Z uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz całokształtu okoliczności sprawy wynikających z akt sprawy należy wyprowadzić wniosek, że jest to jedynie kolejne pismo strony w sprawie, a przyczyną jego złożenia były motywy podane w uzasadnieniu nieprawomocnego postanowienia WSA w G. z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 1643/13. Dowodem na to jest także i to, że Gmina R. nie godząc się ze stanowiskiem WSA w G., wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, która została uwzględniona postanowieniem NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 2919/14. Wniesienie przez Gminę R. do WSA w G. skargi na uchwałę WFOŚiGW z dnia [...] października 2013 r., utrzymującą w mocy uchwałę tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., przeniosło kompetencje do rozstrzygnięcia kwestii właściwości rzeczowej organu do rozpoznania środka odwoławczego na ten Sąd. Dlatego też w zaistniałej sytuacji faktycznej nie można, mimo zgłoszonego formalnie wniosku, mówić o wystąpieniu sporu kompetencyjnego. Poza tym wskazanie obecnie organu administracji przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w rozpoznawaną w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawę (por. post. NSA z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OW 37/07, lex nr 375529; post. NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. I OW 6/08, lex nr 479132). W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy fakt, iż Gmina R, pismem oznaczonym datą [...] stycznia 2014 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołanie, oznacza jedynie, iż jest to tylko kolejne pismo strony w sprawie, które należy przekazać do akt sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wniosek Wojewody Ś. o zasądzenie kosztów postępowania podlegał oddaleniu. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zasadą postępowania administracyjnego jest, że strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201, art. 203-204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może mieć zastosowania w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 p.p.s.a. stanowiący o zwrocie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego - ustalenie właściwości organu, w sytuacji gdy każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości. Organ występujący z wnioskiem nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek co do zwrotu kosztów postępowania określony w art. 200 p.p.s.a., podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli administracji publicznej i wobec tego - w razie uwzględnienia skargi - skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te okoliczności nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 p.p.s.a. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania, nawet w sytuacji gdy Sąd podzielił stanowisko strony, która wniosek o rozstrzygnięcie sporu złożyła.