II GZ 360/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r.; sygn. akt VI SA/Wa 14/17 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E.W., D.W., E.W. Apteka [...] Sp. j. w O. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2016 r.; nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 lutego 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 14/17) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "R." Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął nastpujące ustalenia: Skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "R." położonej w O. W skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając przedmiotowy wniosek wskazała, iż w wyniku cofnięcia zezwolenia nie może sprzedawać produktów leczniczych, co spowoduje stratę zainwestowanych pieniędzy, ponadto nie będzie mogła zrealizować złożonych zamówień, zmuszając pacjentów do konieczności poszukiwania leków gdzie indziej. W ocenie skarżącej udzielenie ochrony tymczasowej uchroni skarżącą nie tylko przed niebezpieczeństwem wyrządzenia jej znacznej szkody spowodowanej brakiem możliwości zbycia zapasu magazynowego, lecz także może zapobiec trudnym do odwrócenia skutkom wynikającym z braku możliwości dostarczenia leków zamówionych przez pacjentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji, wskazując że w orzecznictwie przyjmuje się, że przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. W ocenie Sądu, należy uznać, że charakter przedmiotowej sprawy przemawiał za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem jej wykonanie spowodowałoby, w ocenie Sądu, skutek prawno-materialny w postaci wstrzymania działalności apteki. To z kolei dla skarżącej oznaczałoby faktyczną niemożność prowadzenia działalności gospodarczej, utratę korzyści majątkowych związanych ze sprzedażą leków, a w efekcie mogłoby to doprowadzić do zachwiania płynności finansowej spółki. Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby utratę kontrahentów i klientów, którzy korzystaliby z usług innych aptek, co mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki. Jak zaznaczył Sąd, zakończenie prowadzenia działalności przez spółkę może spowodować spadek zaufania powyższych podmiotów i niechęć do korzystania z usług apteki, nawet po ponownym rozpoczęciu działalności. W celu poparcia przedstawionego stanowiska WSA powołał się na 4 postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił Sądowi naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w oparciu o powyższe organ wniósł o jego uchylenie przez WSA w trybie art. 195 § 2 p.p.s.a. lub o uchylenie przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albo orzeczenie przez NSA co do istoty sprawy (na podstawie art. 188 p.p.s.a.) poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego jest uzasadnione, co skutkowało uchyleniem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 14/17). Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o ile zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w przypadku gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Dla wykazania, że zachodzi takie niebezpieczeństwo, nie jest wystarczającym sam wywód strony dotyczący okoliczności uzasadniających wstrzymanie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, a twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej, rodzinnej oraz majątkowej strony. Nieodpowiednie uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej uniemożliwia bowiem jego merytoryczną ocenę (v. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 206). Podanych we wniosku okoliczności nie można uznać za wystarczające dla jego uwzględnienia, ze względu na ich ogólnikowość przejawiającą się wskazaniem przez stronę jedynie na typowe dla przedmiotowej decyzji skutki jej wykonania i niewykazanie szczególnych okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku. Skarżąca spółka nie uprawdopodobniła spełnienia przesłanek, wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a., a jedynie powołała się na logiczne skutki cofnięcia zezwolenia, takie jak zaprzestanie działalności apteki objętej tym zezwoleniem. Podkreślić należy, że każda decyzja administracyjna cofająca zezwolenie pociąga za sobą dolegliwość w postaci konieczności zaprzestania objętej zezwoleniem działalności. Nie jest to więc sytuacja wyjątkowa wymagająca zastosowania wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II GZ 130/17). W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przedstawionych przez skarżącą argumentów nie wynika, aby w aktualnej sytuacji egzekwowanie wykonania zaskarżonej decyzji mogło wywołać skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. We wniosku spółka argumentowała, że w jej ocenie wykonanie decyzji powodowałoby możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia zancznej szkody i niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ze względu na konieczność zaprzestania działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem, a co za tym idzie utraty przychodów i pieniędzy zainwestowanych w towar. Ponadto spółka podniosła, że cofnięcie zewolenia skutkować będzie brakiem możliwości realizacji złożonych zamówień i uniemożwienieniem nabycia przez klientów leków, które mogliby pozykać od strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak skonstruowany i uzasadniony wniosek, opierający się jedynie na przytoczeniu logicznych i typowych konsekwecji wykonania decyzji, a ponadto niepoparty żadnymi dokumentami obrazującymi np. sytuację finansową czy majątkową skarżącej spółki nie zasługiwał na uwzględnienie. Ze zwględu na brak dokumentacji obrazującej sytuację spółki Sąd nie był w stanie oszacować czy niewstrzymanie wykonania decyzji spowodwałoby ryzyko wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić należy, że wykazanie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej, przy czym niewystarczające jest samo przytoczenie treści przepisu czy wskazanie typowych konsekwecnji wykonania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia również wstrzymania wykonania decyzji okoliczność podniesiona przez skarżącą, że wykonanie decyzji może za sobą pociągnąć negatywne konsekwencje również dla klientów apteki. W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącej nie zaś osobom trzecim, jak w tej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OZ 1477/05). Nie można więc uznać, że ochronę tymczasową udzielaną na podstawie tego przepisu można zastosować wobec szerszego kręgu podmiotów. Wnioskodawcą może być bowiem jedynie skarżąca i okoliczności będące ewentualną przesłanką dla uwzględnienia wniosku muszą dotyczyć jej bezpośrednio (por. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07 i z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II GZ 689/14). Za nieuzasadniony uznać należy pogląd, jakoby niebezpieczeństwo o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowiło przesłankę dla uwzględnienia wniosku jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, nie będących nawet uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07). Jednocześnie wskazać należy, że klienci mają możliwość skorzystania w celu realizacji recept i zamówień z usuług innych podmiotów rynku farmaceutycznego, a tylko od samej skarżącej zależy jak długo, wiedząc o uchyelniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji, przyjmować będzie zamówienia, narażając strony na ryzyko ich niezrealizowania ze względu na cofnięcie zewolenia przez organ. Bez wpływu na ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają również powołane przez Sąd I instancji postanowienia NSA. Każda bowiem sprawa jest sprawą indywidualną i rozpatrywana jest w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Zwłaszcza w sprawach, których rozstrzygnięcie jest tak ściśle związane z wynikiem oceny indywidulanej sytuacji skarżącego (jak np. wstrzymanie wykonania deczyji czy przyznanie prawa pomocy) odnosić się należy wyłącznie do sytuacji występującej w konkretnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek na gruncie przedstawionych w sprawie oświadczeń spółki nie znalazł podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej w niniejszym postępowaniu i z tego względu roztrzygnięcie WSA uznał za nieprawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.