II GZ 130/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r.. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2016 r.; sygn. akt VI SA/Wa 2327/16 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N. Sp. j. w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2016 r.; nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostepnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2327/16) wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez N. sp. j. z/s w S. decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Sąd I instncji orzekał w następującym stanie faktycznym: Skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W skardze spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, opierając go na przesłance spowodowania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w postaci apteki zatrudniającej kilka osób i mającej duże obroty. Do wniosku załączyła między innymi bilans oraz rachunek zysków i strat za 2015 r., umowy o pracę oraz umowę kredytową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca oparła swój wniosek na obu wynikających z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przesłankach uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej, podkreślając, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki spowoduję likwidację kilku miejsc pracy oraz pozbawi ją jedynego przychodu co może zachwiać jej stabilnością finansową. W ocenie Sądu z podniesionych i należycie uprawdopodobnionych przez skarżącą okoliczności wynika, że zachodzi w jej przypadku niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, likwidacja apteki w związku z cofnięciem zezwolenia na jej prowadzenie może spowodować trudne do odwrócenia, bądź nawet nieodwracalne skutki, a także niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. W ocenie Sądu skarżąca uprawdopodobniła zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., wskazując na utratę zysku osiąganego z tytułu prowadzenia apteki oraz konieczność zwolnienia dwóch zatrudnionych w niej pracowników. Wskazała również na obciążenia finansowe związane z prowadzoną działalnością, w szczególności na umowy najmu lokalu, koszty ochrony, czy obsługi kredytowej. Wszystkie te okoliczności zostały również poparte odpowiednią dokumentacją. Mając na uwadze te dane, w ocenie Sądu wykonanie zaskarżonej decyzji na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego doprowadziłoby do wystąpienia nieodwracalnych skutków gospodarczych i ekonomicznych. Ten stan skutkowałby sytuacją, w której ewentualne rozstrzygnięcie Sądu w przyszłości stałoby się dla skarżącej, z ekonomicznego punktu widzenia, bez znaczenia. Zdaniem Sądu, twierdzenie skarżącej, iż natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje utratę płynności finansowej, konieczność zwolnienia pracowników i zaprzestanie działalności gospodarczej, dawało uzasadnienie dla konieczności zastosowania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny. Postanowienie WSA zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy przez WSA na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. oraz wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku organ wniósł o uchylenie przez NSA zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. W przypadku uznania, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia organ wskazał, że powodem cofnięcia ww. zezwolenia było naruszenie przez skarżącą przepisów regulujących prowadzenie apteki ogólnodostępnej, co spowodowało, iż skarżąca przestała spełniać wymagania określane przepisami prawa konieczne do prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Spółka prowadziła działalność objętą zezwoleniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sposób nie dający rękojmi należytego prowadzenia apteki, gdyż zbywała do apteki ogólnodostępnej produkty lecznicze w większości objęte refundacją, ratujące życie i zdrowie, o działaniu przeciwzakrzepowym, przeciwastmatycznym, immunosupresyjnym, stosowane w ciężkich chorobach psychicznych, cukrzycy, padaczce, chorobach serca, chorobie Parkinsona i Alzheimera oraz w leczeniu nowotworów. Przedmiotem sprzedaży były produkty lecznicze, które są skupowane przez inne podmioty rynku farmaceutycznego, celem ich wyprowadzenia za granicę, gdzie można je sprzedać za wyższą cenę, a efektem powyższych działań jest bardzo utrudniony dostęp polskich pacjentów do wskazanych produktów leczniczych, co stanowi zagrożenia dla ich życia i zdrowia. Organ podrkeślił, że partykularne interesy przedsiębiorcy nie mogą być przeciwstawiane prawie społeczeństwa do ochrony życia i zdrowia. Ponadto wskazane przez Skarżącą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego są bezpodstawne. Skarżąca powoływała się, że wykonanie decyzji narazi spółkę na straty finansowe. W celu uprawdopodobnienia wniosku złożyła między innymi sprawozdanie finansowe za rok 2015, kopie umowy najmu, umów kredytu, deklaracji ZUS, umów o pracę etc., jednak nie przedstawiła sprawozdania finansowego spółki za pierwszy kwartał 2016 r. (czy pierwsze półrocze 2016 r.). Z informacji przedstawionych przez spółkę nie wynika też jaki był zysk skarżącej, wygenerowany za pierwszy kwartał 2016 r. czy pierwsze półrocze 2016 r. Ponadto skarżąca nie przedstawiła stanu środków zgromadzonych na swoich rachunkach bankowych i nie udokumentowała operacji na tych rachunkach, zaś takie działania najlepiej służyłyby wykazaniu najbardziej aktualnej sytuacji płatniczej strony i pozwalałyby na ocenę rzeczywistej płynności finansowej spółki. W związku z powyższym, w ocenie organu dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie wskazują w sposób wystarczający, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi wpłynie na wypłacalność spółki i realne straty finansowe. Zdaniem organu w kontekście wstrzymania wykonania zaskrazonej decyji nie zasługuje także na uwzględnienie argument, zgodnie z którym wykonanie decyzji doprowadzi do likwidacji miejsc pracy. Organ powołując się na postanowienia WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt SA/Wa 803/16, NSA dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OZ 1477/05 i NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07) wskazał, iż odnosząc się do argumentu skarżącej, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki i jej zamknięcie wywoła dodatkowe skutki dla pracowników i ich rodzin należy podkreślić, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącej, nie zaś osobom trzecim, jak w tej sprawie. Nie można więc uznać, że ochronę tymczasową udzielaną na podstawie tego przepisu można zastosować wobec szerszego kręgu podmiotów. Wnioskodawcą może być bowiem jedynie skarżąca i okoliczności będące ewentualną przesłanką dla uwzględnienia wniosku muszą dotyczyć jej bezpośrednio. W ocenie organu brak było podstaw do stwierdzenia, iż cofnięcie zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej spowoduje znaczną szkodę. Jednocześnie organ podkreślił, że Sąd wstrzymując wykonanie decyzji w celu zapobieżenia powstaniu po stronie skarżącej nieodwracalnych skutków gospodarczych i ekonomicznych pominął, że skarżąca podejmując się prowadzenia działalności sprzecznej z prawem powinna była liczyć się z konsekwencjami w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego jest uzasadnione, co skutkowało uchyleniem postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2327/16). Na mocy kompetencji przyzanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w art. 188 p.p.s.a. Sąd rozpoznający sprawę, rozstrzygnał jednocześnie wniosek strony. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o ile zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w przypadku gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Dla wykazania, że zachodzi takie niebezpieczeństwo, nie jest wystarczającym sam wywód strony dotyczący okoliczności uzasadniających wstrzymanie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, a twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej, rodzinnej oraz majątkowej strony. Nieodpowiednie uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej uniemożliwia bowiem jego merytoryczną ocenę (v. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 206). Podanych we wniosku okoliczności nie można uznać za wystarczające dla jego uwzględnienia, ze względu na ich ogólnikowość, a także ze względu na to, że wskazywana przez spółkę sytuacja majątkowa nie uzasadnia w ocenie Sądu wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. We wniosku spółka argumentowała, że w jej ocenie wykonanie decyzji powodowałoby możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia zancznej szkody i niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ze względu na konieczność zaprzestania działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem (tj. w jednej z aptek należących do spółki), a co za tym idzie zwolnienia z pracy kilku pracowników i utraty przychodów, która zdaniem spółki może doprowadzić do jej upadłości. Spółka wskazała ponadto, że jej sprawozdanie z 2015 roku zamyka się sumą aktywów i pasywów wysokości 2.071.133,16 zł, a zysk netto spółki to 394.820,18zł. Dalej skarżąca arugumentowała, że w chwili obecnej zatrudnia 10 osób, w tym 4 w aptece, której dotyczy zezwolenie będące przedmiotem postępowania. Wskazała również na koszty najmu lokalu, użytkowania maszyn i urzadzeń, a także umowy kredytów zawarte na kwoty 155.000,00 zł oraz 380.000,00 zł. Na poparcie arguemntów skarżąca dołączyła do wnioksu umowy o pracę czterech z jej pracowników, umowę najmu lokalu, faktury za usługi (telekomunikacyjne, księgowe i monitorowanie systemu alarmowego) i umowy kredytów. W ocenie spółki konieczność dalszego spłacania zaciągniętych zobowiązań w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności w objętym decyzją zakresie prowadzić będzie do jej upadłości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek skarżącej nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Z załączonych do skargi dokumentów, a także z treści samego wniosku wynika, że apteka objęta zaskarżonym postanowieniem nie jest jedynym przedmiotem działaności spółki, więc nie można założyć, że likwidacja jednego z elementów jej działalności spowoduje zaprzestanie działalności spółki jako całości (por. postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II GZ 275/14). Ponadto spółka w ramach prowadzonej działaności osiąga wysokie dochody (zysk netto za 2014 rok: 207.961,34 zł, za 2015 rok: 394.820,18 zł), które to dochody w sytaucji wykonania deczyji ulegną jedynie zmniejszeniu, ze względu na to, że ewentulane zaprzestanie działalności dotyczyć będzie tylko jednego z punktów, w których skarżąca prowadzi swoją działalność. Nie można więc stwierdzić, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie dzialaności w jednym z punktów spowoduje automatycznie niewypłacalność spółki z jej zobowiązań. Istotnie, skarżąca utraci część zysku, jednak z wniosku i załaczonej do niego dokumentacji nie wynika, że sytuacja taka miałaby doprowadzić do niewypłacalności spółki, jako całości, a co za tym idzie, nie można przyjąć, że wykonanie decyzji prowadzić będzie do upadłości spółki. Również przedstawianych przez stronę kosztów nie można odnosić jedynie do punktu, którego dotyczy zezwolenie. Przedstawione bowiem przez stronę koszty są kosztami ponoszonymi przez spółkę jako całość i dotyczą całej jej działalności. Ponadto wskazane przez spółkę comiesięczne koszty świadczonych na jej rzecz usług, a także przedstawiona rata kredytu nie są na tyle wysokie, żeby spółka, nawet w sytaucji ogranicznenia jej dochodu w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności w jednej z aptek, nie była w stanie ich ponieść, tym bardziej że zminiejszeniu uległyby także opisane koszty. W związku z powyższym argument strony wskazujący na to, że w sytuacji cofnięcia zezwolenia spółka nie będzie mogła spłacić swoich bieżących zobowiązań ze względu na brak środków i zmuszona będzie ogłosić upadłość, nie mógł w odnieiseniu do zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, odnieść zamierzonego skutku. Nie można również za przesłankę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji uznać podnoszonych przez spółkę zobowiązań kredytowych. Udzielenie spółce kredytów (w wysokości 155.000 zł i 380.000 zł) i spłacanie przez nią rat z jednej strony świadczy o dobrej kondycji finansowej skarżacej. Z drugiej strony zobowiązania kredytowe nie mogą być traktowane w sposób priorytetowy w stosunku do wykonania decyzji administracyjnej (por. postanowinenie NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 120/17; z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II GZ 512/13). Ponadto z załączonych do akt dokumentów wynika, że działalność spółki przynosi wysokie dochody. Z przedstawionych przez stronę danych wynika, że spółka może posiadać dość znaczny majątek, którego jednak Sąd nie był w stanie oszacować, w związku z nieprzedstawieniem przez stronę wyciągów z należących do niej rachunków bankowych, ani informacji o posiadanym majątku. Fakt ten nie pozwala na dokonanie jednoznacznej oceny stanu finansów spółki i ocenę wpływu cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działaności w jednym z punktów, na możliwość spłaty ciążących na spółce zobowiązań, wynikających z umowy kredytu i umów związanych ze świadczonymi wobec spółki usługami (por. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II GZ 92/12). Z przedstawionych przez stronę danych wynika, że rata jdenego z kredytów wynosi 2.893,30 zł (drugiego nie podano), co w zestawieniu z wysokością dochodów netto 394.820,18 zł nie prowadzi do sugerowanych wniosków, jakoby zaprzestanie prowadzenia części działalności spółki miało doprowadzić do braku możłiwości uiszczania rat kredytu i w konsekwencji wymagalności spłaty całego zobowiązania kredytowego. Nadto zaznaczyć należy, że spółka, wnosząc skargę wraz z przedmiotowym wnioskiem w październiku 2016 r. przedstawiła jedynie sprawozdania finansowe za 2014 i 2015 rok, natomiast nie przedstawiła sprawozdania za pierwszy kwartał lub pierwsze półrocze 2016 r., ani też w żaden sposób nie odniosła się do wysokości osiągniętego w 2016 r. dochodu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia również wstrzymania wykonania decyzji okoliczność podniesiona przez skarżącą, że wykonanie decyzji może za sobą pociągnąć negatywne konsekwencje również dla pracowników zatrudnionych w spółce (por. postanowienia NSA: z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 120/17 i z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 271/09). W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącej nie zaś osobom trzecim, jak w tej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OZ 1477/05). Nie można więc uznać, że ochronę tymczasową udzielaną na podstawie tego przepisu można zastosować wobec szerszego kręgu podmiotów. Wnioskodawcą może być bowiem jedynie skarżąca i okoliczności będące ewentualną przesłanką dla uwzględnienia wniosku muszą dotyczyć jej bezpośrednio (por. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07 i z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II GZ 689/14). Za nieuzasadniony uznać należy pogląd, jakoby niebezpieczeństwo o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowiło przesłankę dla uwzględnienia wniosku jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, nie będących nawet uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07). Bez wpływu na ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają również przedstawione przez stronę w treści wnioksu fragmenty z uzasadnień NSA. Każda bowiem sprawa jest sprawą indywidualną i rozpatrywana jest w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Zwłaszcza w sprawach, których rozstrzygnięcie jest tak ściśle związane z wynikiem oceny indywidulanej sytuacji skarżącego (jak np. wstrzymanie wykonania deczyji czy przyznanie prawa pomocy) odnosić się należy wyłącznie do sytuacji występującej w konkretnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniosek na gruncie przedstawionych w sprawie dokumentów i oświadczeń spółki nie znalazł podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej w niniejszym postępowaniu. Ponadto skarżąca nie uprawdopodobniła spełnienia przesłanek, wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a., a jedynie powołała się na logiczne skutki cofnięcia zezwolenia, takie jak zamknięcie apteki objętej tym zezwoleniem i zwolnienie pracowników. Skarżąca motywowała swoje żądanie również, podając, iż cofniecie przedmiotowego zezwolenia może doprowadzić do upadłości spółki, spowodowanej ograniczeniem dochdów ze względu na zamknięcie apteki, której zewolenie dotyczy, jednak również ta okoliczność nie stanowi okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt I GZ 69/05). Każda decyzja administracyjna cofająca zezwolenie pociąga za sobą dolegliwość postaci konieczności zaprzestania objętej zezwoleniem działalności. Nie jest to więc sytuacja wyjątkowa wymagająca zastosowania wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przedstawionych przez skarżącą argumentów nie wynika, aby w aktualnej sytuacji egzekwowanie wykonania zaskarżonej decyzji mogło wywołać skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, a następnie, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.