II GZ 459/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III SO/Kr 16/22 w zakresie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sprawie wniosku A. O. o wymierzenie grzywny Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Krakowie za nieprzekazanie skargi postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III SO/Kr 16/22, z wniosku A. O.wymierzył Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Krakowie grzywnę w wysokości 1000 zł z powodu nieprzekazania skargi Sądowi oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: A. O. (dalej: wnioskodawczyni) wnioskiem z 5 maja 2022 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o wymierzenie grzywny Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Krakowie (PPIS) za nieprzekazanie skargi na czynność objęcia wnioskodawczyni kwarantanną oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek wnioskodawczyni wskazała, że skarga została doręczona organowi w dniu 17 grudnia 2021 r. i do dnia wniesienia wniosku o wymierzenie grzywny, skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem skarżącej grzywna winna zostać ustalona w odpowiedniej tj. niesymbolicznej wysokości. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że skargę wnioskodawczyni wraz z odpowiedzią na nią przekazał przy piśmie do sygn. akt III SO/Kr 12/22 tj. w dniu 24 maja 2022 r. i wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Nadto organ wskazał, że uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Brak dochowania terminu przekazania skargi nastąpił z uwagi na wielość zadań, jakie organ wykonywał w roku 2021 oraz w roku 2022 w związku z ogłoszonym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanem epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz działaniami wynikającymi z zakresu kompetencji określonych w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz innych ustawach (a to np. ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czy Kodeksu postępowania administracyjnego etc.). Organ wyjaśniał, że działania podejmowane przez PPIS w Krakowie charakteryzowały się ich wielością oraz różnorodnością, w tym niewykazywaną w sprawozdaniach ogromną liczbą telefonów i e-maili wpływających do PSSE w Krakowie, dotyczących epidemii. PPIS w Krakowie rozpatrywał także wnioski o zwolnienie lub skrócenie kwarantanny, wnioski o wyrażenie zgody na opuszczenie miejsca kwarantanny z uwagi na konieczność wizyty u lekarza, wnioski o wyrażenie zgody na zmianę miejsca kwarantanny lub izolacji. Nadto prowadzone były kontrole sanitarne, kontrole interwencyjne, rozpatrywano skargi na pracowników lub organ (przekazywane następnie do organu II instancji), wydawano decyzje administracyjne, prowadzono przesłuchania stron oraz świadków w zakresie chorób zawodowych i innych postępowań administracyjnych, oraz postępowań w sprawach o wykroczenia, występowano do jednostek diagnostyczno-orzeczniczych o weryfikację wydawanych orzeczeń w sprawach chorób zawodowych, rozpatrywano zarzuty do postępowań egzekucyjnych. WSA w Krakowie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarga wnioskodawczyni na czynność objęcia jej kwarantanną przez PPIS wpłynęła do organu w dniu 17 grudnia 2021 r. Tymczasem organ zamiast sporządzić odpowiedź na skargę i przesłać wraz z aktami sprawy do Sądu w terminie 30 dni od jej wniesienia tj. do dnia 16 stycznia 2022 r., przekazał skargę dopiero w dniu 24 maja 2022 r. na wezwanie Sądu z dnia 22 kwietnia 2022 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji została zatem spełniona przesłanka do wymierzenia grzywny, albowiem organ uchybił terminowi do wykonania ciążącego na nim obowiązku o ponad 4 miesiące. Określając wysokość grzywny w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji miał na względzie zarówno treść wniosku oraz charakter sprawy będący przedmiotem skargi, okres uchybienia terminowi przekazania skargi, argumentację odnotowanego braku przekazania w terminie tej skargi do Sądu, jak również fakt, że w dacie rozpoznawania wniosku skarga strony została już przekazana Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy. W ocenie Sądu, grzywna w ustalonej wysokości stanowić powinna należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. WSA w Krakowie wyjaśnił, że na bieg terminu do przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie mógł mieć wpływu ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii, bowiem w rozpoznawanej sprawie przepisy ustaw "COVID-owych" nie wstrzymały terminu do przekazania skargi, albowiem nie miały one w tej sprawie zastosowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył PPIS w Krakowie, wnosząc na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny lub, ewentualnie, znaczące obniżenie wysokości grzywny, albo ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. - o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie prawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ, (...) przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przytoczonego art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Wydając orzeczenie uwzględniające wniosek o wymierzenie organowi grzywny, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od złożenia skargi do organu skierowanej do sądu administracyjnego oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 55 § 1 p.p.s.a. wiąże się z powrotem ustawodawcy do pośredniego trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., mając na celu przeciwdziałanie przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną (por. uchwałę NSA z 3 listopada 2009 r., II GSK 3/09, ONSAiwsa 2010/1/2). Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszaniu prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., zaś wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiwsa, 2006, Nr 6, poz. 156). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że z niekwestionowanych przez autora zażalenia ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że skarga do organu wpłynęła w dniu 17 grudnia 2021 r., zaś do dnia złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny (5 maja 2021 r.), PPIS nie przekazał skargi do Sądu. Jak prawidłowo zaznaczył Sąd pierwszej instancji, wskazywane przez organ przyczyny opóźnienia nie mogą być uznane za okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia grzywny. Ustalenia Sądu są bezsporne i niekwestionowane przez strony. Ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii, nie wstrzymywały w tej sprawie terminu do przekazania skargi. Nie ma więc w sprawie wątpliwości, że organ nie wypełnił należycie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. odnośnie do terminu przekazania skargi do sądu. Rację miał zatem Sąd pierwszej instancji, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie, bowiem organ z pewnością uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Okoliczności przedstawione przez organ w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, a następnie w zażaleniu (m.in. dotyczące okresu epidemii) mają natomiast znaczenie w procesie ustalania wysokości nałożonej grzywny. Wymierzając grzywnę w wysokości 1000 zł Sąd zasadnie wziął pod uwagę treść wniosku, charakter sprawy będący przedmiotem skargi, uchybienie terminowi przekazania skargi sięgające pięciu miesięcy, a także argumentację o przyczynach braku przekazania w terminie tej sprawy do Sądu pierwszej instancji, jak również fakt, że w dacie rozpoznawania wniosku skarga strony została już przekazana Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy. Wedle wyjaśnień organu nieprzekazanie skargi nie było podyktowane intencjonalnym działaniem, ale przejściowymi organizacyjnymi utrudnieniami związanymi z trwającą pandemią wirusa Sars-CoV-2. Problemy organizacyjne nie mogą co do zasady usprawiedliwiać niewykonywania przez organy administracji obowiązków przekazywania skarg do sądów administracyjnych. Chodzi bowiem o obowiązki, od których zależy uruchomienie procedury gwarantującej prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Stan epidemii panującej w kraju, utrzymujący się już od ponad 2 lat, umożliwiał przygotowanie się organu pod względem organizacyjnym do zwiększonych obowiązków. W tym stanie rzeczy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Taka dolegliwość finansowa, jest wystarczająca, aby zapobiec na przyszłość uchybieniom w zakresie obowiązków dotyczących przekazywania skarg w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.