II GZ 554/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. z siedzibą w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1884/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 14 marca 2024 r. nr LOB.501.13.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1884/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 14 marca 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nakładającej na nią obowiązek zapłaty należności pieniężnej w wysokości 13.500 zł, nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Skarżąca we wniosku powołała się na inne postępowania, w których organ wymierzył jej karę pieniężną, tym niemniej nie udokumentowała ona w żaden sposób swojej aktualnej sytuacji finansowej. Tym samym brak pełnych i wiarygodnych danych uniemożliwił Sądowi zweryfikowanie, czy skarżąca rzeczywiście nie dysponuje środkami uniemożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej zaskarżoną decyzją. Za niezasadne Sąd I instancji uznał także przywoływanie kar nałożonych w ramach innych postępowań administracyjnych, wskazując szacunkową wysokość dla całej branży lotniczej, bowiem zasadność wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie. Powołanie się na ogólną wysokość kar wymierzonych całej branży, w szczególności wobec nieprzedłożenia jakichkolwiek dokumentów wykazujących ich wysokość w stosunku do skarżącej wraz z danymi dotyczącymi jej sytuacji majątkowej uniemożliwiła ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie przez Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, tj. że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego szukania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakładają na skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa w ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony skarżącej; 2) art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi - istnieje groźba poniesienia przez skarżącą dalszych konsekwencji prawnych oraz istotnej szkody, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji winno zostać ocenione jako powodujące dla skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności zagrożenie płynności finansowej skarżącej, niezbędnej do bieżącego regulowania należności i wykonywania działalności; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania, a także oceny faktów znanych Sądowi z urzędu; 4) art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie przez Sąd I instancji, iż niewykazanie przez stronę skarżącą okoliczności uzasadniających żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie może zostać uznane za brak formalny wniosku w rozumieniu ww. przepisu, i w konsekwencji brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż skarżąca spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a., co do wykazania swojej aktualnej sytuacji finansowej pozwalającej na ocenę jej żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w aspekcie możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określonych w tym przepisie, warunkujących jego zastosowanie. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, analiza wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazuje na niewyczerpujące przedstawienie sytuacji finansowej i zdolności płatniczych skarżącej spółki. Przedstawione przez stronę okoliczności nie dają żadnego obrazu zdolności płatniczych spółki, co uniemożliwiało dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi ryzyko wystąpienia którejś z ustawowych przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a. Jeśli bowiem nawet można częściowo zaakceptować stanowisko spółki, że z uwagi na wielość nałożonych na nią administracyjnych kar pieniężnych, łączna suma wymaganych należności daje kwotę znaczną, to jednak należy zgodzić się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, iż bez wykazania zdolności płatniczych skarżącej, WSA nie był w stanie ocenić wzajemnej relacji pomiędzy środkami będącymi w dyspozycji strony, a ciążącymi na niej zobowiązaniami, w tym również – a w zasadzie zwłaszcza – z tytułu wymierzonych kar pieniężnych. Aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja wymaganej należności może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji majątkowej spółki. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej kary i majątku, jakim dysponuje skarżąca) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata kary (czy też sumy kar) będzie miała realny wpływ na jej kondycję finansową i ewentualne zachwianie płynności finansowej spółki. Dla pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne byłoby np. udzielenie informacji dotyczących posiadanego majątku ruchomego, stanu oszczędności, czy środków zgromadzonych na rachunkach bankowych. Do akt nie przedłożono jednak żadnych dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową oraz świadczących o ciążących na wnioskującej zobowiązaniach. Brak możliwości dokonania analizy w przedmiotowym zakresie, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, prowadzi do niemożności obiektywnej oceny złożonego wniosku z powodu nieprzedstawienia pełnego i rzeczywistego obrazu zdolności płatniczych skarżącej. Argumentem przemawiającym za udzieleniem spółce ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym nie może też być podniesiona na wstępie zażalenia okoliczność, że kara nałożona zaskarżoną w tej sprawie decyzją jest jedną z wielu orzeczonych wobec spółki, których łączna wysokość sięgała na czas wydawania przez Sąd I instancji postanowienia 486.000 zł. Nie jest bowiem wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w lakoniczny sposób okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy. Nadto stwierdzić należy, że argumentacja odwołująca się do przyszłych zobowiązań wynikających z decyzji, które zdaniem skarżącej zostaną wydane wobec spółki, nie mogła na obecnym etapie skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Kolejne kary, wydane na skutek prowadzonych postępowań, stanowią jedynie przypuszczenia skarżącej i jako niewystarczające nie mogły być podstawą do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Za zbyt ogólnikową i nieprzekonującą należało więc uznać argumentację wniosku w zakresie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody związanej z koniecznością uiszczenia kary pieniężnej – co zasadnie zauważył WSA z uwagi na to, iż skarżąca nie wykazała swojej obecnej sytuacji ekonomicznej, nie przedłożyła żadnych dokumentów obrazujących jej dochody i wydatki oraz posiadane aktywa i ciążące na niej zobowiązania. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednak bez wykazania jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa w zestawieniu z wysokością nałożonej kary, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie Sądu I instancji było wadliwe i wniesienie zażalenia winno skutkować jego uchyleniem. Odnosząc się zaś do kwestii braku wezwania przez Sąd I instancji do uzupełnienia złożonego przez spółkę wniosku, należy zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać – jak błędnie w zażaleniu twierdzi skarżąca – za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz należy stwierdzić brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o oddaleniu zażalenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.