II GZ 566/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia I. Sp. z o.o. Sp. J. w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2855/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 13 października 2023 r. nr RzPP-DPR-WPZ.45.44.2021.PP w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawo pacjentów postanawia: oddalić zażalenie. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2024 r. (sygn. akt V SA/Wa 2855/23) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z wniosku R. w sprawie ze skargi R na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 13 października 2023 r. nr RzPP-DPR-WPZ.45.44.2021.PP w przedmiocie uznania stosowanej praktyki za naruszającą zbiorowe prawo pacjentów. 2. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że R (dalej przywoływany jako: R) w skardze wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, której adresatem jest Instytutu I.sp. z o.o. sp. jawna w C (dalej przywoływana jako: "Strona" "Spółka"), co do pkt I i II decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu R.wskazał, że w niniejszej sprawie niewątpliwie zachodzi ryzyko wyrządzenia znacznej szkody adresatowi zaskarżonej decyzji. Faktycznym skutkiem wydanego przez Rzecznika Praw Pacjenta rozstrzygnięcia jest konieczność natychmiastowego zakończenia wykonywanej przez I. działalności gospodarczej. W konsekwencji I utraci źródło przychodów umożliwiających mu realizowanie swoich zobowiązań, takich jak wypłacanie wynagrodzeń dla zatrudnionego personelu. Zdaniem R.konieczność natychmiastowego zakończenia prowadzonej działalności doprowadzi także do trudnych do odwrócenia skutków, nie tylko dla I. i jego pracowników, ale także dla pacjentów korzystających obecnie z jego usług medycznych, w celu uzupełnienia prowadzonego równolegle klasycznego leczenia onkologicznego. Rzecznik Praw Pacjenta twierdzi co prawda, że skuteczność stosowanych przez I. metod leczniczych nie została potwierdzona w należyty sposób, jednak okoliczność ta była kwestionowana przez strony postępowania i powinna zostać wyjaśniona w wyniku prawidłowego przeprowadzonego postępowania dowodowego. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Strona nie wykazała ani nie udokumentowała konkretnych, wyjątkowych okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Strona we wniosku podała, że skutkiem wydanego przez organ rozstrzygnięcia jest konieczność natychmiastowego zakończenia wykonywanej przez I. działalności. Odnosząc się do powyższego Sąd I instancji zauważył, że okoliczności uzasadniające żądanie strony o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany. A w związku z tym strona wnosząc o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności nie może powoływać się we wniosku na ewentualne szkody osób (podmiotów) trzecich. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania prowadzone jest wyłącznie na wniosek, zagrożenie szkodą lub skutkami powinno dotyczyć wnioskodawcy, nie mogą go natomiast uzasadniać pośrednie skutki decyzji dotykające innych osób (por. postanowienie NSA z 23 marca 2023 r. I OZ 56/23 dostępne w CBOSA). Nie mogą również stanowić uzasadnienia dla wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji podniesione w skardze zarzuty. Ochrona tymczasowa jest bowiem odrębną instytucją od kontroli legalności aktu, wydanego przez organ, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonuje sąd, natomiast przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. W konsekwencji, Sąd przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nie może brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania strony skarżącej o wydaniu spornej decyzji z naruszeniem przepisów prawa (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OZ 894/16). 4. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z uznaniem stosowanej praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i jej celem było doprowadzenie do zaprzestania tych naruszeń. Decyzji tej, na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1876 ze zm.), nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten nie pozostawia organowi tzw. luzu decyzyjnego, a więc w razie wydania decyzji na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, organ jest zobowiązany nadać jej rygor natychmiastowej wykonalności. Okoliczność tę, zdaniem Sądu, również należało wziąć pod uwagę skoro zgodnie z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572), rygor taki nadaje się, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Tym samym również charakter zaskarżonej decyzji i jej zasadniczy cel, tj. zapobieganie dalszym naruszeniom praw pacjenta nie mogły pozostawać bez wpływu na odmowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. 5. I.Sp. z o.o. sp.J. w C złożył zażalenie zaskarżając w całości postanowienie Sądu I instancji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego rozpoznanie zażalenia oraz wydanie orzeczenia wstrzymującego wykonanie decyzji Rzecznika Praw Pacjenta, ewentualnie w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia o charaktery merytorycznym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenia. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów w postaci: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania decyzji Rzecznika Praw Pacjenta Nr RzPP-DPR-WPZ.45.44.2021.PP z 13 października 2023 roku, w sytuacji, gdy w realiach niniejszej sprawy : 1) istotnym interesem I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka jawna jest pilne wstrzymanie wykonania decyzji Rzecznika Praw Pacjenta, ponieważ już na dzień dzisiejszy jej bezpośrednie skutki doprowadziły do drastycznego ograniczenia udzielanych przez ww. podmiot leczniczy na rzecz pacjentów świadczeń/pomocy (zmniejszenie liczby pacjentów rok do roku o ...), co spowodowało jednocześnie znaczące ograniczenie zakresu prowadzonej działalności, a w konsekwencji bardzo istotny spadek przychodów Spółki, sięgający przeszło 50%, co faktycznie stanowi realne niebezpieczeństwo dla jej dalszego funkcjonowania na rynku, ze szkodą dla samych pacjentów; 2) odmowa wstrzymania decyzji Rzecznika Praw Pacjenta może w najbliższym czasie mieć negatywne skutki w postaci przewidywanej konieczności redukcji zatrudnienia w Spółce. W branży medycznej, której specyfiką jest długotrwały proces szkolenia kadry i konieczność zatrzymania wykwalifikowanych specjalistów, zwolnienie personelu niesie ze sobą ryzyko trudnych do odwrócenia skutków. Mianowicie, brak możliwości powrotu do stanu poprzedniego, w przypadku utraty (redukcji) specjalistycznego personelu w medycynie, stanowi realne zagrożenie zarówno dla interesów Spółki, jak i szeroko rozumianego interesu społecznego. Ograniczenie kadry medycznej spowoduje trwałe zmniejszenie dostępności do wysokospecjalistycznych świadczeń medycznych, co w dalszej perspektywie może wpłynąć negatywnie na poziom usług świadczonych przez I.oraz ogólny poziom ochrony zdrowia obywateli. Sąd I instancji, odmawiając wstrzymania decyzji, nie wziął pod uwagę tej specyfiki oraz faktycznych skutków, jakie mogą się z tym wiązać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem nie podważa ono prawidłowości oceny wniosku Strony, jakiej dokonał Sąd I instancji. 7. Zgodnie z treścią przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody użyte w przywołanym przepisie należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Podkreślenia wymaga, że warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skoro zaś sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. 8. Mając powyższe na uwadze, za trafną należy uznać ocenę wniosku strony skarżącego w aspekcie art. 61 § 3 p.p.s.a., jakiej dokonał Sąd I instancji. Podzielić należy konstatację Sądu I instancji odnośnie tego, że Wnioskodawca nie uprawdopodobnił wystąpienia okoliczności potwierdzających wystąpienie niekorzystnych, z punktu widzenia jej interesów, następstw wykonania decyzji, jak również nie wskazał z jaką konkretnie szkodą lub z trudnymi do odwrócenia skutkami, będzie się wiązać wykonanie zaskarżonej decyzji. Kwestią najistotniejszą w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co również słusznie wskazał Sąd I instancji, w świetle argumentacji strony, jest okoliczność, że objęta skargą decyzja nie ma charakteru pieniężnego – nie nakłada na stronę bezpośredniego skutku mogącego wpłynąć na sferę finansową lub majątkową wnioskodawcy. Zaskarżona decyzja, jak już wskazano, nakłada na stronę obowiązek powstrzymania się od stosowania określonych praktyk - produktów zawierających (...) w leczeniu pacjentów z chorobami onkologicznymi. Taka sprecyzowany wymóg stosowania przez Stronę nie wywoła w sposób bezpośredni konieczności ponoszenia dodatkowych obciążeń, w tym obciążeń fiskalnych. Niemniej jednak nie należy tracić z pola widzenia, że należy zgodzić się, że z samej istoty decyzji uznającej stosowane praktyki za naruszające zbiorowe prawo pacjentów wynika, jej wykonanie spowoduje szkodę. W zażaleniu Strona podnosi, że w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności w tym obszarze, zaburzona zostanie jej płynność finansowa wywołując jednocześnie skutki w sferze kadrowej. Nie może bowiem budzić w tym zakresie wątpliwości, iż Skarżąca, będąc zmuszoną ograniczyć w istotnym zakresie prowadzoną działalność gospodarczą/działalność leczniczą, stoi również przed koniecznością zwolnienia personelu medycznego i poniesienia związanych z tym kosztów. Ponadto, spowoduje to trudne do odwrócenia skutki, bowiem utraci ona zaufany personel, którego zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu działalności leczniczej. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty pacjentów. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania wymienionych podmiotów do Strony, może mieć charakter nieodwracalny. W przedmiotowej sprawie istotnym interesem strony jest zabezpieczenie przed negatywnymi skutkami ekonomicznymi i organizacyjnymi wynikającymi z wykonania decyzji Rzecznika Praw Pacjenta. Bezpośrednim efektem jej wykonania stało się ograniczenie przychodów I. o 50%, co stanowi bardzo poważne naruszenie stabilności finansowej przedsiębiorstwa. Tak drastyczny spadek przychodów wymusił również znaczne ograniczenie prowadzonej działalności gospodarczej/leczniczej. Utrzymanie tego ograniczenia może przełożyć się na zdolność Spółki do utrzymania dotychczasowego poziomu świadczonych usług. Dalej Skarżący podkreśla, że Sąd I instancji powinien uwzględnić, że ochrona interesu społecznego, jakim jest zapewnienie dostępności usług medycznych, wymaga elastycznego podejścia w zakresie stosowania przepisów dotyczących wstrzymania wykonania decyzji. Mianowicie, brak wstrzymania wykonania decyzji Rzecznika Praw Pacjenta spowoduje, iż pacjenci, którzy dotychczas mogli korzystać z pomocy podmiotu leczniczego, uzyskiwali przy tym znaczną poprawę jakości życia, zostaną zmuszeni do korzystania z pomocy poza granicami Polski - choćby w (...) - gdzie podmioty lecznicze takie wsparcia udzielają, a pomoc taka niejednokrotnie jest finansowana przez państwo. Dla pacjentów z Polski oznacza to jednak częste podróże i znacznie wyższe koszty. 9. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji (postanowienia) skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu obowiązku wiąże się z poniesieniem straty, która będzie dla strony znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OZ 664/12, LEX nr 1 225 755). Strona, natomiast, nie przedstawiła argumentów, które uzasadniałyby uznanie za wiarygodne twierdzeń, że w razie wykonania zaskarżonego postanowienia, poniesie on znaczną szkodę czy też zajdą w stosunku do niego trudne do odwrócenia skutki. Twierdzenie to nie zostało poparte jakimikolwiek innymi informacjami i danymi finansowymi, na podstawie których możliwym byłaby obiektywna ocena realnej możliwości wpływu obowiązku powstrzymania się od stosowania określonych praktyk- produktów zawierających (...) oraz (...) w leczeniu pacjentów z chorobami onkologicznymi. Nie jest bowiem możliwe stwierdzenie jak wykonanie objętej skargą decyzji wpłynie na bieżącą zdolność Spółki w gospodarowaniu jej środkami finansowymi, Skoro strona nie wskazuje w jakiejkolwiek mierze na swoją aktualną kondycję gospodarczą i monetarną. Niewystarczające jest w tej mierze wskazanie przez Stronę, że efektem wykonania zaskarżonej decyzji stało się ograniczenie przychodów I. o 50%, co stanowi bardzo poważne naruszenie stabilności finansowej przedsiębiorstwa. Dodatkowym mankamentem wniosku w opisanym aspekcie – niemożności oceny podniesionych twierdzeń wobec braku szerszej argumentacji żądania – jest brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych obrazujących stan finansowy Spółki. Sąd musi mieć bowiem wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności, jak również możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża Stronę. Co więcej, argumentacja skarżącego dotycząca trudnych do odwrócenia skutków w sferze jego dóbr osobistych również nie zasługiwała na uwzględnienie. Strona nie może powoływać się na utratę zaufania pacjentów w razie wykonania decyzji. 10. Ponadto słusznie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z uznaniem praktyk Strony za naruszające zbiorowe prawa pacjenta i jej celem było doprowadzenie do zaprzestania tych naruszeń. Decyzji tej, na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 z późn. zm.), nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten nie pozostawia organowi tzw. luzu decyzyjnego, a więc w razie wydania decyzji na podstawie art. 64 ust. 1 ww. ustawy organ jest zobowiązany nadać jej rygor natychmiastowej wykonalności. Charakter zaskarżonej decyzji i jej zasadniczy cel, tj. zapobieganie dalszym naruszeniom praw pacjenta, także wpłynęło na odmowne rozpoznanie wniosku skarżącego. 11. Wobec powyższego, za niewadliwe uznać należy postanowienie Sądu I instancji, albowiem Strona ograniczając się do gołosłownej argumentacji wniosku, pozbawiła tenże Sąd możliwości obiektywnej oceny żądania przez pryzmat powołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. 12. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w z w. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl