II GZ 601/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Komendanta Głównego Policji na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3271/15 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek K. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. wskazując, że skreślenie go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oznacza dla niego utratę aktualnej pracy, a co za tym idzie – jedynego źródła utrzymania. Skarżący podkreślił, że nawet w przypadku znalezienia przez niego nowego zatrudnienia, nie będzie on w stanie osiągać takich dochodów, jak przy wykonywaniu pracy jako kwalifikowany pracownik ochrony fizycznej, a w konsekwencji nie będzie mógł regulować swoich bieżących zobowiązań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 5 lutego 2016 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji przyjął, że prawdopodobieństwo utraty środków do życia w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji wypełnia przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Komendant Główny Policji wniósł zażalenie na postanowienie z 5 lutego 2016 r., zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 9 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1099) poprzez jego niezastosowanie i wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie skreślenia K. B. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w sytuacji gdy wskazany przepis prawa materialnego stanowi, że decyzja taka podlega natychmiastowemu wykonaniu, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie skreślenia K. B. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w sytuacji gdy wstrzymanie wykonania w tym trybie nie jest możliwe, jeżeli z mocy samego prawa decyzja administracyjna podlega natychmiastowemu wykonaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu zażaleniowym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami zażalenia. Treść art. 194 § 3 p.p.s.a. eliminuje bowiem stosowanie w postępowaniu zażaleniowym art. 174 p.p.s.a., określającego podstawy skargi kasacyjnej. W myśl art. 194 § 3 p.p.s.a. zażalenie powinno jedynie spełniać wymagania przypisane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia i wniosek o jego zmianę lub uchylenie, jak również zwięzłe uzasadnienie zażalenia. Wskazać należy również, że zasadą w postępowaniu zażaleniowym jest merytoryczne rozstrzygniecie kwestii, której dotyczy zaskarżone postanowienie. Przyjęta w art. 197 § 2 p.p.s.a. formuła "odpowiedniego stosowania" przepisów o skardze kasacyjnej pozwala bowiem na dostosowanie regulacji o skardze kasacyjnej do charakteru postępowania zażaleniowego oraz zwiększenie zakresu możliwości orzekania reformatoryjnego. Podkreślenia wymaga, że uchylenie zaskarżonego postanowienia zamiast jego zmiany prowadzi do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania sądowoadministracyjnego. Poza skrajnymi wypadkami Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie nie powinien więc wydawać postanowień kasacyjnych (por. postanowienie z 22 listopada 2005 r. sygn. akt II OZ 1028/05. Przechodząc do podniesionego w zażaleniu zarzutu niezastosowania art. 29 ust. 9 ustawy o ochronie osób i mienia, należy zauważyć, ze zarzut ten nie jest zasadny. Wprawdzie ustawa o ochronie osób i mienia zawiera regulację, zgodnie z którą decyzja właściwego komendanta wojewódzkiego Policji o skreśleniu z listy kwalifikowanych pracowników ochrony, podlega natychmiastowemu wykonaniu, to należy jednak mieć na względzie, że ustawowe zastrzeżenie o natychmiastowym – z mocy prawa – wykonaniu decyzji jak i ewentualnie o konieczności nadawania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wyraża jedynie wolę ustawodawcy, by z określonych względów, określone decyzje nie korzystały z zasady zawieszenia wykonalności decyzji – przed terminem przewidzianym na wniesienie odwołania. Wprowadzenie przez ustawodawcę unormowań wyłączających zawieszenie wykonalności określonych decyzji – w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. – nie stanowi jednak negatywnej przesłanki wstrzymania wykonania decyzji na podstawie tego przepisu. Brak więc podstaw by twierdzić, że regulacja art. 29 ust. 9 ustawy o ochronie osób i mienia, stanowiąca o natychmiastowym wykonaniu decyzji właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, wyłącza możliwość zastosowania przez Sąd art. 61 § 3 p.p.s.a. W ustawie o ochronie osób i mienia, w odniesieniu do decyzji dotyczących skreślenia z listy kwalifkowanych pracowników zabezpieczenia technicznego nie zostało wyłączone stosowanie art. 61 p.p.s.a. W związku z tym wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego w rozumieniu art. 29 ust. 8 ustawy o ochronie – co do zasady – jest możliwe (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2016 r. o sygn. akt II GZ 49/16, publik. CBOSA). W związku z powyższym Sąd powinien zbadać czy w sprawie zaistniały przesłanki zastosowanie ochrony tymczasowej – art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GZ 49/16). Skorzystanie z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania, która powinna mieć świadomość, że uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 244). Ponadto wniosek powinien zostać poparty stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie wykazał zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazał jedynie, że skreślenie go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oznacza dla niego utratę aktualnej pracy – jedynego źródła utrzymania. Ponadto nawet znalezienie innego zatrudnienia nie umożliwi osiągnięcia przez niego takich dochodów jak dotychczas. Sąd pierwszej instancji przyznał skarżącemu ochronę tymczasową, mimo, że twierdzenia skarżącego nie zostały poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej. To oznacza, że skarżący na etapie składania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wywołać dla niego skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedstawione przez skarżącego ogólnikowe twierdzenia nie pozwalają na ocenę, czy w aktualnej sytuacji nieudzielenie mu ochrony może wywołać skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto istotne jest, że natychmiastowe wykonanie decyzji dotyczy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, natomiast wniosek skarżącego dotyczył decyzji organu odwoławczego. W tym kontekście należy zauważyć, że WSA udzielił skarżącemu ochrony tymczasowej bez zbadania czy decyzja, którą K. B. wskazał w swoim wniosku, została wykonana, a w związku z tym czy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji było dopuszczalne. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji