II GZ 66/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia G. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SO/Wa 4/22 w zakresie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sprawie z wniosku G. K. o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 czerwca 2022 r., sygn. akt VI SO/Wa 4/22, po rozpoznaniu wniosku G. K. o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł. W uzasadnieniu WSA wskazał, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wymierzenie Prezydium NRA grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. za nieprzekazanie sądowi administracyjnemu jej skargi z dnia 7 czerwca 2020 r. na bezczynność tego organu, w sprawie rozpoznania odwołania od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach z dnia 12 października 2017 r. Sąd pierwszej instancji zauważył, że wnioskodawczyni, oprócz niniejszej sprawy, złożyła jeszcze do WSA inne – podobne wnioski o wymierzenie temu organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (wnioski dotyczące nieprzekazania przez Prezydium NRA skarg: z 6 lipca 2020 r., z 3 lipca 2020 r. oraz z 9 czerwca 2017 r., która została zakończona postanowieniem odrzucającym wniosek). WSA zaznaczył, że w aktach sprawy VI KO/Wa 119/20 znajdują się dokumenty ściśle związane z niniejszą sprawą, i to głównie na nich Sąd oparł się wydając orzeczenie w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z zarządzeniem z 31 sierpnia 2020 r. przesłano organowi pismo skarżącej z 18 sierpnia 2020 r. wraz z załącznikami oraz pismo organu z 18 sierpnia 2020 r. wraz z załącznikami w postaci skarg z 1 lipca, 3 lipca, 6 lipca, 7 czerwca 2020 r. oraz postanowienia Ministra Sprawiedliwości z 5 lipca 2017 r. – pozostawiając w aktach ich kserokopię (zamieszczoną następnie w osobnej kopercie). Przy przekazaniu tych pism Sąd poinformował organ, że jego pismo z 18 sierpnia 2020 r. nie spełnia wymogów "odpowiedzi na skargę". Jednocześnie poinformowano organ o treści art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz zobowiązano go do nadesłania, w terminie 30 dni od otrzymania pisma, oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii całości akt administracyjnych dotyczących niniejszej sprawy. Dokumenty te zostały doręczone Prezydium NRA w dniu 5 października 2020 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. W odpowiedzi na powyższe, organ w piśmie z 17 listopada 2020 r. poinformował Sąd, że akta skarżącej znajdują się w WSA w Warszawie, wobec czego niemożliwe jest ich przekazanie obecnie do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. W nawiązaniu do pisma organu, WSA w Warszawie zgodnie z zarządzeniem z 10 grudnia 2020 r. ponownie wezwał organ do nadesłania, w terminie 30 dni, odpowiedzi na skargę wraz ze skargą oraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy, w postaci papierowej lub elektronicznej. Poinformowano przy tym organ, że od 18 września 2020 r. akta osobowe skarżącej wraz z aktami sądowymi znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym – celem rozpoznania zażalenia. W piśmie poinformowano również organ, że istnieje możliwość sporządzenia kserokopii przedmiotowych akt, a następnie ich uwierzytelnienia i sporządzenia odpowiedzi na skargę. Organ odebrał powyższe pismo-wezwanie Sądu w dniu 26 stycznia 2022 r., jednak do dnia wydania niniejszego postanowienia nie zastosował się do obowiązku wnikającego z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał wniosek skarżącej za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł. Określając wysokość grzywny WSA wziął pod uwagę treść wniosku, charakter sprawy będący przedmiotem skargi (bezczynność), przyczynę niewypełnienia obowiązku, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczności, czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Sąd pierwszej instancji uznał, że nałożenie grzywny w ustalonej wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany oraz zapobiegnie w przyszłości niewywiązywaniu się przez organ z obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego zmianę i wymierzenie organowi grzywny w wysokości co najmniej 10 000 zł oraz na mocy art. 55 § 3 p.p.s.a. zawiadomienie Ministra Sprawiedliwości o rażących przypadkach naruszenia obowiązków o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. nieprzekazania przez organ skarg z dnia 1.07, 3.07, 6.07, 7.07.2020 r. wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargi w terminie 30 dni. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: – naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. albowiem kara-grzywna orzeczona w zaskarżonym postanowieniu nie spełnia funkcji dyscyplinującej, prewencyjnej i represyjnej, mając na uwadze okoliczności sprawy, a w szczególności nieprowadzenie przez organy adwokatury akt sprawy w postępowaniu administracyjnym o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.; – błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, iż dopiero po zwrocie akt osobowych organy administracji mogły skompletować akta sprawy administracyjnej, które powinny być prowadzone od wszczęcia postępowania administracyjnego wraz z metryką akt, o której mowa w art. 66a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; powoływanej dalej jako: k.p.a.); – naruszenie § 20 ust. 9 regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich albowiem akta osobowe to nie akta postępowania administracyjnego, które są udostępniane organom na ich żądanie, a sąd administracyjny w żadnej sprawie nie żądał od organu złożenia akt osobowych, akta osobowe mają ilustrować przebieg kariery zawodowej i nie są prowadzone na podstawie k.p.a., a przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kontrola działalności organu – adwokatury, a nie ocena kariery zawodowej skarżącej; – art. 6 p.p.s.a. przez brak podstaw do pouczania organu - adwokatury o obowiązku wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. i brak reakcji organu na 3-krotne pouczenie w niniejszej sprawie, a wcześniej np. w wyroku WSA z dnia 11 maja 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3140/17 w wyroku z 11 maja 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przez akta administracyjne rozumieć należy pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzenia przez organ administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skontrolować twierdzenia i zarzuty skarżących i na podstawie art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. przesyła do sądu wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Akta administracyjne zgodnie z § 2 przesłane do kontroli sądowej winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowania tworzące się przed organami I i II instancji przedkładane sądowi winny zawierać komplet oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową (metrykę akt). Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymogów skutkuje tym, że sąd nie będzie w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości i nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji; – art. 55 § 3 p.p.s.a. przez niezawiadomienie Ministra Sprawiedliwości o rażących przypadkach naruszenia obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z treścią art. 1 ustawy o adwokaturze i roli adwokatury, która powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa. Zważyć należy, iż w postępowaniu administracyjnym skarżąca osobą fizyczną, działającą bez adwokata i to ona powinna być pouczana a nie organ. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest niezasadne i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W świetle przytoczonych regulacji prawnych, uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, gdzie wskazano, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Jak zwrócono uwagę w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r., grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu karą finansową do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Z kolei funkcja represyjna znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Sama konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., zgodnie z uzasadnieniem uchwały NSA, jest jednak w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Sąd zatem ma możliwość, ale nie musi, a więc nie ma obowiązku wymierzania grzywny (por. postanowienie NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OZ 753/10; treść tego orzeczenia jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Okręgowa Rada Adwokacka w Katowicach w dniu 12 października 2017 r. wydała uchwałę, od której skarżąca się odwołała. Niezaprzeczalne jest również, że skarżąca złożyła skargę na bezczynność Prezydium NRA z uwagi na nierozpoznanie wniesionego odwołania. Pomimo dwukrotnego wezwania przez WSA organu do nadesłania w terminie 30 dni odpowiedzi na skargę wraz ze skargą oraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w postaci papierowej lub elektronicznej, organ do dnia wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ dysponował ww. dokumentami od sierpnia 2021 r. W świetle przedstawionych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wymierzył organowi grzywnę w oparciu o art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem sporu jest natomiast wysokość grzywny, która została wymierzona przez WSA w kwocie 200 zł. Sąd I instancji uznał, że kwota taka pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany, a jednocześnie zapobiegnie w przyszłości niewywiązywaniu się organu z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Z kolei w ocenie skarżącej, z uwagi na okoliczności sprawy, a w szczególności nieprowadzenie przez organy adwokatury akt sprawy w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a., grzywna w takiej wysokości nie spełnia funkcji dyscyplinującej, prewencyjnej ani represyjnej. W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu, Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, tj. przyjęcia za podstawę wyrokowania momentu zwrotu akt osobowych do organu jako daty, od której organ mógł skompletować akta administracyjne sprawy. Nie ulega wątpliwości, że akta osobowe skarżącej były prowadzone przez organ przed wniesieniem skargi do WSA – na co wskazuje stan faktyczny przedstawiony w uzasadnieniu postanowienia, a z czym sprzeczny jest zarzut wskazany w tirecie 2. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również argumentacji strony odnośnie tego, iż Sąd pierwszej instancji wymierzył grzywnę w oparciu o termin liczony od momentu zwrotu akt do organu. WSA wskazał precyzyjnie stan faktyczny na jakim oparł orzeczenie i wynika z niego, że Sąd dwukrotnie wzywał organ do nadesłania w pełni skompletowanych akt, a ponadto pouczył organ o alternatywnym sposobie uwierzytelnienia żądanych akt. Wskazał przy tym na deklarację Prezydium NRA, że dopiero po zwrocie akt osobowych z WSA w Warszawie możliwe będzie przesłanie ich wraz z odpowiedzią na skargę do niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że do chwili wydania postanowienia Prezydium NRA nie wypełniło swojej wcześniejszej deklaracji, mimo że zwrot akt nastąpił w sierpniu 2021 r. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez WSA § 20 ust. 9 regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich wskazać należy, że skarżąca nie wyjaśniła dostatecznie na czym błąd Sądu pierwszej instancji miałby polegać oraz w jaki sposób rzekome uchybienia miałyby wpłynąć na zmianę wysokości grzywny nałożonej na organ. Brak uzasadnienia tego zarzutu oraz wykazania wpływu przedstawionego uchybienia na wymiar nałożonej przez Sąd grzywny, uniemożliwił sądowi kasacyjnemu uznanie wskazanego naruszenia na uzasadnione. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Skarżąca wskazała, że Prezydium NRA trzykrotnie było pouczone o obowiązku wynikającym z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz wielokrotnie w ramach innych spraw prowadzonych przed sądem administracyjnym (skarżąca wskazała błędny przykład wyroku mającego potwierdzać jej argumenty – nie istnieje wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3140/17). Należy jednak podkreślić, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu wziął również pod uwagę okoliczność pouczenia organu. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał także zarzut naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a., który sprowadza się do polemiki strony skarżącej z Sądem w zakresie tego, czy grzywna, którą wymierzył Sąd pierwszej instancji spełnia funkcję dyscyplinującą, prewencyjną i/lub represyjną. W związku z tym, że argumenty skarżącej są albo błędne (zarzuty: tiret drugie i trzecie), albo zostały już wzięte pod uwagę na etapie rozpatrywania wniosku przez WSA (zarzut: tiret czwarte), a także wobec tego, że w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne lecz zależy od uznania sądu – tym bardziej przyjąć należy, że od uznania sądu (w zależności od okoliczności sprawy) zależy wysokość grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w rozpoznawanej sprawie podstaw przemawiających za wymierzeniem organowi grzywny w wyższej wysokości. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez WSA art. 55 § 3 p.p.s.a. poprzez niezawiadomienie Ministra Sprawiedliwości o rażących przypadkach naruszenia obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a (zarzut: tiret piąte), stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 55 § 3 p.p.s.a., o rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w § 2 lub w art. 54 § 2 p.p.s.a., skład orzekający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Sygnalizacja następuje w drodze zarządzenia prezesa sądu lub postanowienia składu orzekającego w sprawie (art. 160 p.p.s.a.). Postanowienie to ma charakter akcesoryjny i nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie sygnalizacyjne z mocy ustawy służy celom informacyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, str. 183). Ze stanowiska doktryny i judykatury jednoznacznie wynika, iż ze względu na charakter czynności jaką jest sygnalizacja, Sąd pierwszej instancji wymierzając organowi grzywnę nie ma obowiązku dokonać czynności o której mowa w art. 55 § 3 w postanowieniu o wymierzeniu grzywny. Postanowienia sygnalizacyjne mogą być podjęte w każdym czasie, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.