II GZ 792/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia C. (...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 235/25 w zakresie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi C. (...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na czynność Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi z dnia 8 października 2020 r. w przedmiocie zmiany danych w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych i punktów aptecznych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 26 września 2025 r., (sygn. akt III SA/Łd 235/25), zawiesił postępowanie w sprawie ze sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" "Strona") na czynność Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi z dnia 8 października 2020 r. w przedmiocie zmiany danych w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych i punktów aptecznych 2. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest zgodność z prawem czynności Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 8 października 2020 r. polegająca na zmianie statusu na "apteki nieaktywne" aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych w K. przy ul. (...) oraz w R. przy ul. (...) w systemie teleinformatycznym zwanym Krajowym Rejestrem Zezwoleń na Prowadzenie Aptek Ogólnodostępnych, Punktów Aptecznych oraz Rejestrem Udzielonych Zgód na Prowadzenie Aptek Szpitalnych i Zakładowych. 3. Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r., (sygn. akt III SA/Łd 930/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Skarżącej na czynność Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi z dnia 5 października 2020 r.. 4. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 stycznia 2025 r., (sygn. akt II GSK 1690/21), uchylił powyższy wyrok WSA. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zmiana statusu (na tzw. status nieaktywny) spornych aptek w systemie teleinformatycznym, w ramach którego prowadzony jest ww. rejestr ("Krajowy Rejestr Zezwoleń Na Prowadzenie Aptek Ogólnodostępnych, Punktów Aptecznych", zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy Prawo farmaceutyczne), skutkowała utratą możliwości dalszego działania tych placówek w obrocie farmaceutycznym (aptecznym), z drugiej zaś - wpisanie do rejestru daty cofnięcia, a następnie - po dalszej zmianie tego wpisu - daty wygaszenia zezwoleń udzielonych poprzednikowi prawnemu Strony skarżącej sugeruje podmiotom zewnętrznym (w tym uczestnikom obrotu specjalistycznego), że decyzje będące podstawą działania ww. placówek aptecznych utraciły moc obowiązującą. Decyzje te - co wynika ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd Wojewódzki - nie zostały skutecznie poddane procedurze "wygaszenia" (w sensie ścisłym - nie stwierdzono ich wygaśnięcia w drodze ostatecznych decyzji), a więc skarżony Organ - dokonując zaskarżonych czynności - nie wykazał istnienia podstaw do wprowadzenia spornych zmian danych w rejestrze, to jest obowiązywania ostatecznych lub wykonalnych decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w R. i K.. NSA wskazał, że przepis art. 107 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo farmaceutyczne należy interpretować w ten sposób, że ujawniana w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych lub punktów aptecznych data wygaszenia zezwolenia to data wydania ostatecznej lub wykonalnej decyzji, o której mowa w art. 104 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, a więc decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki w związku z zaistnieniem ustawowych przyczyn wygaśnięcia zezwolenia. Brak jest zatem podstaw do zaprezentowanego przez skarżony Organ i zaakceptowanego przez kontrolowany Sąd Wojewódzki twierdzenia, że zezwolenia na prowadzenie spornych aptek "wygasły z mocy samego prawa" z dniem wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego Spółki przejmowanej. 5. Sąd I instancji podniósł, że w piśmie z 25 lipca 2025 r. Organ administracji wskazał na zmianę stanu faktycznego i prawnego sprawy powołując się na wydanie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego 9 czerwca 2025 r. ostatecznej decyzji nr POD.503.87.2022.KSI.4 uchylającej decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 24 lutego 2022 r., nr 4/WZ/2022 w całości i stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 22 kwietnia 2005 r., nr FŁ-VII-8240-377/A/05, udzielonego na rzecz "M. (...) " sp. z o. o. z siedzibą w W. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie D. , położonej przy ul. (...) w K . (...) z upływem 11 sierpnia 2020 r. oraz ostatecznej decyzji z 2 czerwca 2025 r. nr POD.503.86.2022.KSI.3 uchylającej decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 24 lutego 2022 r., nr 5/WZ/2022 w całości i stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 28 września 2001 r., nr FŁ-VII-8240-71/A/2001, udzielonego na rzecz "M." sp. z o. o. z siedzibą w W. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie D. położonej przy ul. (...) w R. (...) z upływem 7 lipca 2017 r. Organ administracji wskazał, że wobec powyższego Łódzki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny dokonał stosownych zmian w systemie teleinformatycznym zwanym Krajowym Rejestrem Zezwoleń na Prowadzenie Aptek Ogólnodostępnych, Punktów Aptecznych oraz Rejestrem Udzielonych Zgód na Prowadzenie Aptek Szpitalnych i Zakładowych dotyczących: apteki ogólnodostępnej położonej w R. przy ul. (...) w postaci zapisu uwzględniającego wygaśnięcie zezwolenia z 28 września 2001 r. udzielonego na rzecz "M. (...) " sp. z o. o. na prowadzenie apteki w R. przy ul. (...) , na podstawie ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 2 czerwca 2025 r. oraz apteki ogólnodostępnej położonej w K. przy ul. (...) w postaci zapisu uwzględniającego wygaśnięcie zezwolenia z 22 kwietnia 2005 r. udzielonego na rzecz "M. (...) " sp. z o. o. na prowadzenie apteki w K. przy ul. (...), na podstawie ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 9 czerwca 2025 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzje Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 2 i 9 czerwca 2025 r. stwierdzające wygaśnięcie zezwoleń na prowadzenie aptek z mocą wsteczną sprzed dokonania zaskarżonej czynności. Sprawy te zostały zarejestrowane pod sygn. akt V SA/Wa 2336/25 i V SA/Wa 2337/25. W żadnej ze spraw nie wyznaczono jeszcze terminu rozprawy (notatka służbowa z 29 sierpnia 2025 r. w aktach sądowych sprawy). Sąd I instancji uznał, że w tym stanie rzeczy zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niniejszą sprawą a sprawami ze skarg Skarżącej na decyzje Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 2 i 9 czerwca 2025 r., zawisłymi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt V SA/Wa 2336/25 i V SA/Wa 2337/25. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia postępowań przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który orzeknie o legalności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 2 i 9 czerwca 2025 r. Dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii umożliwi tutejszemu sądowi merytoryczne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie, czy zaskarżona czynność jest zgodna z prawem. Wobec tego Sąd uznał za celowe zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). 6. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Sądu I instancji zażalenie w zakresie, w jakim zawieszono nim postępowanie w sprawie, zaskarżonemu postanowieniu zarzucając: Naruszenie prawa procesowego, a to art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mające istoty wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy dotyczącej dokonania zmian w rejestrze zezwoleń, zależy od prawomocnego zakończenia postępowań przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w przedmiocie legalności wydanych z mocą wsteczną decyzji stwierdzających wygaśnięcie zezwoleń na prowadzenie aptek, podczas gdy kwestia ta nie stanowi zagadnienia wstępnego, a związek postępowań jest jedynie pośredni, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Mając na uwadze powyżej wymienione zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. 7. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które zaistnieje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05; postanowienie NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1470/10). Warunkiem skorzystania z tej podstawy prawnej, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej – zob. np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie już się toczy. Niezależnie od powyższego należy dodać, że istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14). Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd powinien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (zob. postanowienie NSA z 20 maja 2015 r., sygn. akt I GZ 279/15). W punkcie wyjścia należy również podkreślić znaczenie kwestii spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, oraz podnoszonych: spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego, przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania także w razie rozstrzygania przez NSA w drodze uchwały, w myśl art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., w zakresie wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych lub w zakresie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że ukształtowanie przesłanek zawieszenia wskazanych w art. 125 § 1 p.p.s.a. musi wiązać się w każdym przypadku z analizą skutków, do jakich prowadzi wstrzymanie toku procesu, zwłaszcza że przyczyny wymienione w tym przepisie uprawniają sąd do działania wbrew woli strony przez możliwość zawieszenia postępowania z urzędu. Kwestia wstępna istnieje tylko wtedy, gdy orzeczenie sądu nie może zaistnieć bez uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy przez organ lub sąd. Nie bez znaczenia jest również wynikający z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP skierowany do sędziów nakaz samodzielnego rozstrzygania wszystkich zagadnień faktycznych i prawnych, związanych z rozpoznawaną sprawą (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4/62). 8. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób wystarczający związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niniejszą sprawą a sprawami ze skarg Skarżącej na decyzje Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 2 i 9 czerwca 2025 r. zawisłych przed WSA w Warszawie pod sygn. akt V SA/Wa 2336/25 i V SA/Wa 2337/25, szczególnie wobec wyrażonego na rozprawie stanowiska Skarżącej, iż powyższe nie ma znaczenia w sprawie oceny zgodności z prawem czynności Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 5 października 2020 r. polegającej na zmianie statusu na "apteki nieaktywne". 9. W istocie nie wynika z kwestionowanego postanowienia, dlaczego Sąd I instancji uznał, że wynik niniejszego postępowania zależy od toczącego się postępowania przed WSA w Warszawie. Powyższego nie uzasadnia również powołanie się przez Sąd I instancji na wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 23 stycznia 2025 r., (sygn. akt II GSK 1690/21) wskazujący, że "istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma skuteczne wygaszenie zezwoleń udzielonych poprzednikowi prawnemu Skarżącej". 10. W konsekwencji, zdaniem NSA, Sąd I instancji powinien ponownie rozważyć możliwość samodzielnego, z zachowaniem zasad przewidzianych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przede wszystkim stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia problemu prawnego, który wystąpił w zawieszonej sprawie. W przypadku powoływania się na przesłankę zawieszenia z urzędu, która ma charakter fakultatywny, Sąd I instancji powinien szczegółowo wyjaśnić, na czym polega ścisły związek między niniejszą sprawą a sprawami zawisłymi przed WSA w Warszawie o sygn. akt V SA/Wa 2336/25 i V SA/Wa 2337/25 . 11. Z wymienionych powodów orzeczono na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w treści uzasadnienia pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl