II OSK 100/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1137/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2021 r. znak: DOA.7110.276.2020.SPA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1137/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "GINB", z dnia 21 kwietnia 2021 r. znak: DOA.7110.276.2020.SPA, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. T. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów prawa w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło sporządzenia prawidłowych wytycznych dla organu, który nie dokonał oceny czy przedsięwzięcie, jako całość wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie uwzględnił maksymalnych pochyleń anten. Ponadto sąd nie ocenił stanowiska organu, który przyjął, iż wydanie pozwolenia na budowę bez najważniejszej w procesie budowy decyzji o środowiskowych uwarunkowanych nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z 91 ust. 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu § 2 ust. 2 pkt 1 oraz 2 oraz § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nie dokonanie ich analizy i tym samym nie można uznać, iż stosowanie ich budzi jakichkolwiek rozbieżności w orzecznictwie. 3) art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. w związku z § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, dalej: "rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego", w związku z art 174 pkt 1 oraz 2 P.p.s.a poprzez ich pominięcie. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu z uwagi na to, że eliminuje z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko wnoszącej kasację wynikające z podniesionych zarzutów nie prowadzi do podważenia rezultatu postępowania sądowego. Niezależnie od argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy uznać, że tezy kasacji są błędne. Przed szczegółowymi uwagami trzeba zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. Według art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacji zostały wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno zatem określać rodzaj naruszenia, tzn. wskazywać, czy podnoszone jest naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Zarzucając naruszenie prawa materialnego należy określić formę naruszenia, czyli błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być powiązany ze wskazaniem, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wymogi, jakkolwiek mają charakter formalny, determinują zakres kontroli kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Wskazują precyzyjnie zakres w jakim wnoszący kasację kwestionuje zaskarżony wyrok. Domaganie się aby skarga kasacyjna spełniała warunki z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jest usprawiedliwione tym, że sporządzenie tego środka odwoławczego obarczone jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie określono rodzaju naruszenia. Nie wskazano także formy naruszenia. Biorąc pod uwagę treść opisów naruszenia, możliwe jest odniesienie się do tych zagadnień sformułowanych w kasacji, które mimo wadliwej konstrukcji podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych ze skargi kasacyjnej wynikają. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie może być skuteczny zarzut nr 3, tj. naruszenie przepisów prawa w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. w związku z § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w związku z art 174 pkt 1 oraz 2 P.p.s.a poprzez ich pominięcie. W opisie naruszenia nie skonkretyzowano na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Żadnych rozważań w tej mierze nie zawiera także uzasadnienie skargi kasacyjnej. Podobnie gołosłowny jest zarzut naruszenia § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W związku z tym podkreślić trzeba, że w myśl § 11 ust. 2 pkt 11 tego rozporządzenia, Opis techniczny, o którym mowa w ust. 1, sporządzony z uwzględnieniem § 7, powinien określać dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem: a) zapotrzebowania i jakości wody oraz ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków, b) emisji zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się, c) rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów, d) właściwości akustycznych oraz emisji drgań, a także promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się, e) wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne - mając na uwadze, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami. Przedłożony przez inwestora Projekt budowlany zawiera szereg danych, o których mowa w przywołanych przepisach. Dane istotne dla będącej przedmiotem sprawy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zawiera także Kwalifikacja przedsięwzięcia. Wnosząca kasację nie podjęła nawet próby wykazania naruszeń w tym zakresie. W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nr 1 i 2 przywołać należy uchwałę NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. Zgodnie z tą uchwałą, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.), jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Jak wskazano w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami. To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22). Z art. 269 § 1-3 P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269). W rezultacie nieskuteczne są zarzuty kasacji oparte na tezie o wymogu ustalenia łącznej mocy EIRP wszystkich anten. Powtórzyć należy, że w świetle powołanej uchwały NSA, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Jest niewątpliwe, że obowiązkiem organów było zbadanie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dodać jeszcze można, że według art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19). Podane w projekcie budowlanym oraz w kwalifikacji przedsięwzięcia ustalenia w zakresie mocy oraz oddziaływania pola elektromagnetycznego należą do tej części projektu budowlanego, za którą odpowiada projektant. Natomiast zagadnienie wpływu tych ustaleń na zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska jest kompetencją organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ma także podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia, czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22). Brak skuteczności zarzutów nr 1 i 2 kasacji, wynika z tego, że twierdzenia o naruszeniach oparte zostały, poprzez przywołanie fragmentów orzeczeń sądowych, na tezach o konieczności kumulacji mocy poszczególnych anten oraz uwzględnienia maksymalnego pochylenia anten. Jak wynika z poprzedzających rozważań, są to tezy błędne. Niezależnie od tego przypomnieć warto, że także GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, iż kontrolowana decyzja nie narusza rażąco (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, mimo nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował oceny GINB, według której brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie wyraził wątpliwość, czy w ogóle doszło do oczywistego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było zaś uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji przedwcześnie przyjął, iż rażącym naruszeniem prawa było zatwierdzenie projektu budowlanego przez osoby nie mające wymaganych uprawnień. Jest to jednak kwestia pozostająca poza granicami kasacji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.