II OSK 1003/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1483/22 w sprawie ze skargi E. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2022 r. znak DOA.7210.119.2021.MMM w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1483/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 5 maja 2022 r., znak: DOA.7210.119.2021.MMM, którym utrzymano w mocy postanowienie GINB z dnia 15 marca 2022 r., znak: DOA.7210.119.2021.MMM, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Wojewody Śląskiego z dnia 1 września 2021 r., znak: IFXIV.7840.4.51.2020, informującego skarżącą o braku możliwości sprostowania w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", pisma Wojewody Śląskiego z 11 czerwca 2021 r. również informującego skarżącą, że działki nr ew. [...] i [...], stanowiące jej własność nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty Cieszyńskiego z 19 października 2020 r., a więc nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". Sąd I instancji wskazał, że skarga E. N. to kolejne pismo kwestionujące rozstrzygnięcia organów uruchomione wnioskiem skarżącej na pismo, bowiem WSA w Warszawie wyrokiem z 11 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 928/22, oddalił skargę na postanowienie GINB z 4 marca 2022 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z 12 stycznia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. pisma Wojewody Śląskiego z 11 czerwca 2021 r. [uzupełniająco: wyrokiem z 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 220/23, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 928/22]. Sąd wyjaśnił, że w świetle treści art. 156 K.p.a. oraz art. 126 K.p.a. stwierdzenie nieważności dotyczyć może wyłącznie decyzji administracyjnych i postanowień, na które służy zażalenie. Ustalenie zatem, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji lub zaskarżalnego postanowienia, ale innej formy działania organu administracji oznacza, że prowadzenie postępowania w przedmiocie nieważności jest niedopuszczalne. W takich przypadkach, organ zobligowany jest do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., to jest wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie wprawdzie wskazuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, o ile zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji (rozstrzygnięcie istoty sprawy, adresata, oznaczenie organu i podpis upoważnionej osoby, reprezentującej organ – zob. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, publ. OSP 1982, Nr 9, poz. 169). Stanowisko to ma zatem zastosowanie wyłącznie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjnych, a nie w sprawach, które takiego charakteru nie mają. Innymi słowy, nie ma podstaw do uznania, że pismo jest decyzją administracyjną, jeżeli zostało wystosowane do adresata tego pisma w innych sprawach, w których organ nie jest uprawniony do wydania decyzji, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła bowiem o stwierdzenie nieważności ww. pisma Wojewody Śląskiego z 1 września 2021 r. Zasadnie zatem GINB postanowieniem wydanym w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania, ponieważ pismo Wojewody Śląskiego z 1 września 2021 r. nie jest postanowieniem administracyjnym. Nie zawiera elementów, o których mowa w art. 124 § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c [p.p.s.a.], a wcześniej art. 61a § 1 i 2 K.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez utrzymanie w mocy postanowienia GINB z 5 maja 2022 r., zaskarżonego postanowienia GINB z 15 marca 2022 r.; a także art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. na podstawie błędnego ustalenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, bowiem miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż doprowadziło do błędnego i niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia, że skarżąca nie jest stroną, i nie przysługuje jej prawo do żądania wszczęcia postępowania na jej wniosek, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych orzeczeń; - art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Wojewody Śląskiego, narusza zasadę praworządności, równego traktowania przez władze publiczne, a także równej ochrony prawnej przysługującego skarżącej prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organy administracyjne, ani sądy administracyjne nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jedynie w przypadku, gdyby po wydaniu prawomocnego wyroku zmianie uległ stan prawny w danej sprawie, wówczas traci moc wiążącą ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku. Analogicznie w przypadku, gdyby zaistniały istotne zmiany w stanie faktycznym danej sprawy lub prawomocny wyrok zostałby wzruszony we właściwym trybie, to wówczas moc wiążąca wyroku jest ograniczona. Przyjęty pogląd stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność działania organu winien ograniczyć się tylko do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku (por. wyrok NSA z 11 września 2025 r., I OSK 1819/24). Mając powyższe na względzie należy wskazać, że w prawomocnym wyroku o sygn. akt II OSK 220/23 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że pismo Wojewody Śląskiego z 11 czerwca 2021 r. (którego dotyczy pismo Wojewody Śląskiego z 1 września 2021 r. objęte żądaniem stwierdzenia nieważności) nie nosiło niezbędnych cech decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami K.p.a. Ma zaś walor "pisma informacyjnego" odnoszącego się z kolei do braku podstaw kwalifikowania pisma Starosty Cieszyńskiego z 20 października 2020 r. informującego o tym, że w ocenie organu powiatowego działki należące do skarżącej kasacyjnie nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji na dz. nr [...] w B., a w konsekwencji o braku przymiotu strony u skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji projektowanej na ww. działce. W treści pisma Wojewody z 11 czerwca 2021 r. brak jest zasadniczego elementu kwalifikującego do uznania, że Wojewoda wydał decyzję, a mianowicie brak rozstrzygnięcia "w sprawie". Taką "sprawą" nie mogła być kwestia przysługiwania skarżącej statusu strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na działce inwestycyjnej nr [...], bowiem w postępowaniu administracyjnym nie orzeka się odrębnie o przyznaniu takiego statusu w formie decyzji administracyjnej (postanowienia). Wynika to pośrednio z samej treści art. 28 K.p.a. W tych warunkach także pismu Wojewody Śląskiego z 1 września 2021 r. nie można przypisać waloru aktu administracyjnego (decyzji/postanowienia), a tym samym żądać skutecznie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Skarżąca nie może bowiem skutecznie żądać sprostowania w trybie art. 111 § 1 K.p.a. pisma informującego Wojewody Śląskiego z 11 czerwca 2021 r., znak: IFXIV.7840.4.51.2021, skoro nie jest to ani decyzja, ani postanowienie, o czym przesądził NSA w prawomocnym wyroku o sygn. akt II OSK 220/23. Dlatego także pismo Wojewody Śląskiego z 1 września 2021 r. ma jedynie walor pisma informacyjnego co do tego, że skarżąca nie może skutecznie żądać sprostowania pisma informacyjnego z 11 czerwca 2021 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie może skutecznie podważyć legalności zaskarżonego wyroku, w którym niewadliwie oceniono, że zasadnie GINB postanowieniem wydanym w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania, ponieważ pismo Wojewody Śląskiego z 1 września 2021 r. nie jest aktem administracyjnym. Nie zawiera elementów, o których mowa w art. 124 § 1 K.p.a. Co najwyżej można mu przypisać walor pisma informacyjnego co do tego, że organ nie ma możliwości sprostowania w trybie art. 111 K.p.a. swojego pisma z 11 czerwca 2021 r., ponieważ art. 111 K.p.a. dotyczy sprostowania decyzji, a nie pism. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c [p.p.s.a.], art. 61a § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.