II OSK 1036/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2016 r. w zakresie odrzucenia skargi w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 859/16 ze skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ustalenie granic Gminy [...] oraz granic Gminy [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 859/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Gminy [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ustalenie granic Gminy [...] oraz granic Gminy [...] - na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - P.p.s.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia chronionego prawem podjęciem przez Radę Gminy [...] zaskarżonej uchwały. Nie spełniła zatem przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - u.s.g. Wskazany przepis wymaga wykazania faktu naruszenia interesu prawnego skarżącego sporną uchwałą, a nie jedynie potencjalnego zagrożenia interesu prawnego w przyszłości, stąd niedopuszczalne jest - przy ocenie niniejszej skargi – dokonywanie oceny, jak uchwała w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zmianę granic administracyjnych Gmin, to jest uchwała inicjująca procedurę zmiany granic administracyjnych tych jednostek wpłynie na ich przyszłą sytuację prawną – po wydaniu przez Radę Ministrów rozporządzenia w trybie art. 4 u.s.g. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem zawsze norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Zatem skarżący winien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją. Związek ten winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszająca prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Sąd pierwszej instancji ocenił, że interesu prawnego strony skarżącej nie sposób wywodzić z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 4b u.s.g. Powyższe przepisy dotyczą procedury wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń w sprawach tworzenia, łączenia dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic oraz nadawania gminom lub miejscowościom statusu miasta i ustalania jego granic. Powyższe rozporządzenie może być wydane na wniosek rady gminy, który musi spełniać warunki określone w art. 4b u.s.g. Zaskarżona uchwała wyłącznie zainicjowała postępowanie w trybie powołanych wyżej przepisów. Nie wywołała natomiast – i nie mogła wywołać – żadnych skutków prawnych z punktu widzenia interesu prawnego lub uprawnień strony skarżącej. Skutki prawne wywołało dopiero Rozporządzenie Rady Ministrów wydane po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego zaskarżoną uchwałą, jednak jego ocena nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Należy też podnieść, że zaskarżona uchwała nie miała dla Rady Ministrów charakteru wiążącego ani nie wywołała skutków materialnoprawnych. Rada Ministrów była władna wydać stosowne rozporządzenie w sprawie zmiany granic nie tylko w trybie wnioskowym, lecz również z własnej inicjatywy. Źródłem interesu prawnego strony skarżącej nie mogło być także Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1134), przede wszystkim z tej przyczyny, że zostało ono wydane po podjęciu zaskarżonej uchwały. Skoro w dacie wydania zaskarżonej uchwały powołane wyżej Rozporządzenie nie istniało, zatem źródłem interesu prawnego być nie mogło. Gmina [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 4b ust. 1 pkt 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że wniosek rady gminy stanowi jedynie uchwałę inicjującą nie naruszającą niczyich praw i obowiązków, w związku z art. 101 u.s.g.; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 58 § 1 pkt 5a w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż zaskarżona uchwała rady gminy narusza interes prawny skarżącego, inicjując w sposób bezprawny następujący po sobie ciąg zdarzeń wymierzonych w sytuację prawną i materialną skarżącego, będąc warunkiem sine qua non tego ciągu zdarzeń; art. 147 § 1 i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 94 u.s.g. poprzez odrzucenie skargi, pomimo nierozpatrzenia istoty wad zaskarżonej uchwały rady gminy czyniącej ją nieważną jako bezprzedmiotową w świetle przepisów art. 4b ust. 1 pkt 1 i art. 91 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty, zmierzające do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji nie są usprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kryterium "naruszenia interesu prawnego" określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. i na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997r., z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., sygn. akt I SA 1748/83). W postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Zatem podmiot, nie mający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem, przy czym w przepisie określenie "interesu prawnego" lub "uprawnienia" nie może być traktowane alternatywnie. Pojęcie bowiem interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia i odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (W. Kisiel [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 979). Na tle art. 101 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008r. sygn. SK 76/06 (LEX nr 435785), stwierdził, że przepis ten nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64). Gmina [...] wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy [...] z treści § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy. Skarżąca Gmina twierdziła, że wydanie Rozporządzenia nastąpiło na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.g. na wniosek Gminy [...] oraz w oparciu o procedury konsultacji takiej zmiany z błędnie określonym przedmiotem w zaskarżonej uchwale Rady Gminy [...] stanowiącej wniosek w tej sprawie. Zdaniem strony skarżącej Rada Gminy [...] wprowadziła w błąd Gminę[...] , co z dniem 1 stycznia 2017 r. doprowadzi do realnego uszczuplenia terytorium Gminy [...] w oparciu o wyżej wymienione Rozporządzenie Rady Ministrów. Zaskarżona uchwała stanowiła początek procedury prawnej zakończonej wydaniem aktu prawnego uszczuplającego terytorium Gminy[...] , co zdaniem strony skarżącej w oczywisty sposób narusza jej uprawnienia i obowiązki publicznoprawne, jak i prywatnoprawne. Wskazywała, że oznaczenie części Gminy [...] podlegającej przejęciu przez Gminę [...] jako przysiółek [...] to jest niezgodnie z oznaczeniem na mapach topograficznych oraz oznaczeniem w Opinii Głównego Geodety Kraju stanowiących załączniki do wymienionej uchwały. Powyższe argumenty nie mogą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowić podstawy do skutecznego wywiedzenia interesu prawnego skarżącej Gminy w postępowaniu dotyczącym uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016r., Nr [...] , której przedmiotem jest wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ustalenie granic Gminy [...] oraz granic Gminy[...] . Wystąpienie z wnioskiem w sprawie zmiany granic gmin nie oddziałuje w sposób normatywny na skarżącą Gminę, bowiem nie zmienia ona granic terytorialnych Gmin. Granice te mogą być zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów, a zatem to rozporządzenie, a nie uchwała Rady Gminy [...] dotyczy ściśle określonego obowiązku prawnego i uprawnień gmin. Uchwała Rady Gminy [...] zainicjowała proces prowadzący do zmiany granic, stwierdzić jednak należy, że zaskarżona uchwała nie stanowiła o zmianie granic. Zaskarżona uchwała jest jedynie częścią postępowania, wystąpienie jednej gminy jest suwerennym aktem pozostającym w jej uznaniu i nie wpływa na prawa i obowiązki innych gmin, które mogą podejmować własne suwerenne decyzje (uchwały) w tym przedmiocie. Tym samym nieuprawniona jest próba powiązania przez skarżącą Gminę konsekwencji prawnych zaskarżonej uchwały z naruszeniem jej praw. W odróżnieniu bowiem od rozporządzenia Rady Ministrów zaskarżona uchwała nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną skarżącej kasacyjnie Gminy, a jedynie stanowi wystąpienie Rady Gminy [...] odnośnie tego, że Rada chciałaby dokonać zmiany granic terytorialnych swojej gminy. Uchwała zawierająca wniosek o zmianę granic nie jest aktem kształtującym prawo, jest nim dopiero rozporządzenie Rady Ministrów, wydane na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.g. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w dniu 28 lipca 2016 r. zostało wydane Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiana nazwy gminy, na podstawie którego z dniem 1 stycznia 2017 r. włączono do dotychczasowego obszaru Gminy [...] w powiecie [...] część obszaru obrębu ewidencyjnego[...] , gmina[...] , tj. przysiółek[...]. Rozporządzenie to pozostaje poza kompetencją sądu administracyjnego i nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe rozważania na uwadze przyjąć należy, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty są nieusprawiedliwione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nie naruszył prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Istota zaskarżonej uchwały sprowadza się do tego, że Rada Gminy [...] wystąpiła z wnioskiem w sprawie zmiany granic Gminy, zaś skarżąca Gmina nie wykazała, że uchwała takiej treści narusza jej interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 u.s.g. W takim przypadku skarga podlegała odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.