III SA/Kr 859/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Alwernia na uchwałę Rady Gminy Spytkowice z dnia 30 marca 2016 r. nr XVI/115/16 w przedmiocie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ustalenie granic Gminy Spytkowice oraz granic Gminy Alwernia postanawia skargę odrzucić. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie akt sprawy wynika, że uchwałą nr XVI/115/16 z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ustalenie granic Gminy Spytkowice oraz granic Gminy Alwernia, Rada Gminy Spytkowice zdecydowała o wystąpieniu z wnioskiem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody Małopolskiego o zmianę granicy Gminy Spytkowice oraz granicy Gminy Alwernia polegającej na zmianie przynależności administracyjnej przysiółka Wiśnicz należącego do Sołectwa Okleśna w Gminie Alwernia powiat chrzanowski do Gminy Spytkowice powiat wadowicki. Wniosek, o którym mowa w uchwale, stanowił załącznik do niej. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Spytkowice. Następnie pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. Burmistrz Gminy Alwernia wezwał Radę Gminy Spytkowice do usunięcia naruszenia prawa poprzez objęcie opiniowaniem oraz konsultacjami nieistniejącego przysiółka w sołectwie Okleśna, podnosząc, że przysiółek "Wiśnicz" na mapach topograficznych nie istnieje, co w znaczącym stopniu utrudnia wydanie opinii oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych. Następnie pismem z dnia 25 maja 2016 r. Burmistrz Gminy Alwernia wywiódł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Spytkowice w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ustalenie granic Gminy Spytkowice oraz granic Gminy Alwernia. Wskazanej uchwale zarzucono naruszenie art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 2 ust. 1 pkt 3b oraz § 2 ust. 2 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach poprzez oznaczenie części Gminy Alwernia podlegającej przejęciu przez Gminę Spytkowice jako przysiółek "Wiśnicz" to jest niezgodnie z oznaczeniem na mapach topograficznych oraz oznaczeniem w Opinii Głównego Geodety Kraju stanowiących załączniki do wymienionej uchwały. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Spytkowice wniosła o odrzucenie skargi lub jej oddalenie w całości, podnosząc, że zarzuty skargi są bezzasadne. Na wezwanie Sądu o wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego strona skarżąca w piśmie z dnia 26 września 2016 r. podniosła, że uprawnienie Gminy Alwernia naruszone zaskarżoną uchwałą określone jest w art. 4 ust. 1 i 2, art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446). Interes ten – zdaniem strony skarżącej – jednoznacznie obrazuje treść § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz.U. z 2016 r., poz. 1134). Wydanie powyższego Rozporządzenia nastąpiło na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na wniosek zainteresowanej Gminy Spytkowice oraz w oparciu o procedury konsultacji takiej zmiany z błędnie określonym przedmiotem w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Spytkowice stanowiącej wniosek w tej sprawie. Zdaniem strony skarżącej Rada Gminy Spytkowice wprowadziła w błąd Gminę Alwernia, co z dniem 1 stycznia 2017 r. doprowadzi do realnego uszczuplenia terytorium Gminy Alwernia w oparciu o wyżej wymienione Rozporządzenie Rady Ministrów. Zaskarżona uchwała stanowiła początek procedury prawnej zakończonej wydaniem aktu prawnego uszczuplającego terytorium Gminy Alwernia, co zdaniem strony skarżącej w oczywisty sposób narusza jej uprawnienia i obowiązki publicznoprawne, jak i prywatnoprawne. Rada Gminy Spytkowice w piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2016 r. ponowiła wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej powoływanej jako p.p.s.a.), jako wniesionej przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Na wypadek nieodrzucenia skargi Rada Gminy Spytkowice wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej uchwały podnieść w pierwszym rzędzie należy, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446; powoływanej dalej jako u.s.g.), po spełnieniu przewidzianych w nim formalnych przesłanek. Należy zatem wskazać, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania przepisu wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia przysługujące w tym zakresie podmiotom nie sięgają tak daleko, jak uprawnienia organu nadzoru nad działalnością gminną (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), czy prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływając na jego sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Jeżeli tak, to warunkiem uznania legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie nie mógł być sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie takiego interesu prawnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa); por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007 r., III SA/Łd 535/07. Ponieważ skarga złożona na podstawie art. 101 ustawy samorządowej nie ma charakteru actio popularis, dlatego też do wniesienia takiej skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu albo uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia chronionego prawem, podjęciem przez Radę Gminy Spytkowice przedmiotowej uchwały. Należy jeszcze raz podkreślić, że na zasadzie art. 101 ust. 1 u.s.g. wnosząc skargę należy wykazać naruszenie interesu prawnego rozumianego w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako zindywidualizowany interes faktyczny chroniony konkretną norma prawną (por. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Dodać należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania faktu naruszenia interesu prawnego skarżącego sporną uchwałą, a nie jedynie potencjalnego zagrożenia interesu prawnego w przyszłości, stąd niedopuszczalne jest - przy ocenie niniejszej skargi – dokonywanie oceny, jak uchwała w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zmianę granic administracyjnych Gmin, to jest uchwała inicjująca procedurę zmiany granic administracyjnych tych jednostek wpłynie na ich przyszłą sytuację prawną – po wydaniu przez Radę Ministrów rozporządzenia w trybie art. 4 u.s.g. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, lex omega nr 80699). Szczególną zatem cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 2375/04; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., II SA 3157/00). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem zawsze norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Zatem skarżący winien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją. Związek ten winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszająca prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie sposób uznać, że interes prawny strony skarżącej należy wywodzić z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 4b u.s.g. Powyższe przepisy dotyczą procedury wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń w sprawach tworzenia, łączenia dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic oraz nadawania gminom lub miejscowościom statusu miasta i ustalania jego granic. Powyższe rozporządzenie może być wydane na wniosek rady gminy, który musi spełniać warunki określone w art. 4b u.s.g. Zaskarżona uchwała wyłącznie zainicjowała postępowanie w trybie powołanych wyżej przepisów. Nie wywołała natomiast – i nie mogła wywołać – żadnych skutków prawnych z punktu widzenia interesu prawnego lub uprawnień strony skarżącej. Skutki prawne wywołało dopiero Rozporządzenie Rady Ministrów wydane po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego zaskarżoną uchwałą, jednak jego ocena nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Należy też podnieść, że zaskarżona uchwała nie miała dla Rady Ministrów charakteru wiążącego ani nie wywołała skutków materialnoprawnych. Rada Ministrów była władna wydać stosowne rozporządzenie w sprawie zmiany granic nie tylko w trybie wnioskowym, lecz również z własnej inicjatywy. Źródłem interesu prawnego strony skarżącej nie mogło być także Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz.U. z 2016 r., poz. 1134), przede wszystkim z tej przyczyny, że zostało ono wydane po podjęciu zaskarżonej uchwały. Skoro w dacie wydania zaskarżonej uchwały powołane wyżej Rozporządzenie nie istniało, zatem źródłem interesu prawnego być nie mogło. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie powołanych wyżej przepisów orzekł jak w sentencji.