II OSK 1088/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 936/23 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2023 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 936/23, oddalił skargę K. D. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 10 marca 2023 r., znak: DOA.7110.234.2022.RKS, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 10 czerwca 2022 r., znak: WI-I.7840.1.12.2022.EO, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], dalej "Starosty" z 1 czerwca 2021 r., nr AB.IV.1.574.2021, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. Z. pozwolenia na budowę "ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6, nr 7, nr 8) z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągowymi wraz z odcinkami zewnętrznymi do studni wodomierzowej, kanalizacji sanitarnej wraz z odcinkami zewnętrznymi do pierwszej studni za każdym budynkiem, c.o., gazowymi, kanalizacji deszczowej wraz z dziesięcioma zbiornikami podziemnymi szczelnym na wody opadowe, elektrycznymi i niskoprądowymi wraz z odcinkami zewnętrznymi, dojściami, dojazdami, drogami wewnętrznymi, zjazdem indywidualnym z drogi wewnętrznej oraz rozbiórką nieczynnej sieci gazowej - na dz. nr [...] w m. [...], gm. [...]". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I i II instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) dalej "r.w.t." poprzez ich błędną interpretację i wadliwe przyjęcie, iż w sytuacji, gdy sam sąd stwierdza że doszło do naruszenia opisanej normy w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości (naruszenie normy o 14 razy - posadowienie parkingu bezpośrednio "pod oknem" budynku mieszkalnego), to mimo to brak jest podstaw do uznania, by miało ono charakter rażący i skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 lit. a i ust. 2 pkt 1 lit. a r.w.t., poprzez bezzasadne, wadliwe niestwierdzenie rażącego naruszenia ww. norm skutkujące niestwierdzeniem nieważności decyzji, mimo, że norma ta ma chronić zdrowie i życie ludzkie, zaś jej naruszenie ma charakter istotny, bowiem normę przekroczono 14-krotnie; c) 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez "skarżących" w skardze na decyzję organu, w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, "a to zarzutu naruszenia § 291 oraz § 69 ust. 3 r.w.t.; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., § 19 ust. 1 lit. a i ust. 2 pkt 1 lit. a r.w.t., poprzez ich błędną interpretację i wadliwe przyjęcie, iż w sytuacji, gdy sam sąd stwierdza, że doszło do naruszenia opisanej normy w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości (14-krotne naruszenie normy - posadowienie parkingu bezpośrednio "pod oknem" budynku mieszkalnego), to brak jest podstaw, by miało ono charakter rażący i skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Z. [...] sp.k. z siedzibą w K. (Spółka) wniosła o jej oddalenie. Skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z 12 czerwca 2024 r. ustosunkował się do ww. pisma Spółki. Pismem z 8 kwietnia 2025 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA w Krakowie z 6 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1460/24, na okoliczność, iż "organ ten potwierdził, iż miały miejsce istotne naruszenia norm budowlanych, w tym w zakresie odległości miejsc parkingowych od okien budynku oraz w zakresie naruszenia strefy kontrolowanej - co potwierdza zasadność stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 01.06.2021 r.". Pismem procesowym z 6 maja 2025 r. Spółka ustosunkowała się do ww. wniosku dowodowego. Pismem procesowym z 23 czerwca 2025 r. skarżący odniósł się do pisma Spółki z 6 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (aktualny Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było to czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 1 czerwca 2021 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Podkreślić jednak trzeba, że nie każde naruszenie prawa w trybie zwykłym jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Istota skargi kasacyjnej dotyka dwóch zagadnień, tj. miejsc postojowych oraz liczby stopni w biegu schodów zewnętrznych. Działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], na których przewidziano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę, objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy w [...] z [...], nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z [...] r., nr [...], poz. [...]), dalej "m.p.z.p.". We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 1 czerwca 2021 r., (pismo z 18 lutego 2022 r.) skarżący jako podstawę wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność (...) błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 2269/21, LEX nr 3759748). Rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. O naruszeniu prawa w sposób rażący można powiedzieć, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 1691/21, LEX nr 3756911). Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko organów i sądu I instancji, że w analizowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Rację ma wprawdzie skarżący odnosząc się do uchybień związanych z realizowaną inwestycją, w zakresie urządzenia miejsc postojowych. Co prawda w ustawie Prawo budowlane brak jest przepisów, które w sposób obligatoryjny normowałyby liczbę miejsc postojowych przy nowo wznoszonych obiektach. Także m.p.z.p. nie określa dokładnie ilości miejsc postojowych, w tym miejsc dla osób niepełnosprawnych, jakie powinien zapewnić inwestor dla danego terenu. Zgodnie zaś z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a r.w.t. odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż: 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie dla samochodów osobowych. Natomiast § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a r.w.t. stanowi, że stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie, dla samochodów osobowych. Usytuowanie zatem, jak w niniejszej sprawie, skupiska 4 miejsc postojowych w odległości ok. 0,5 m od projektowanego budynku mieszkaniowego nr 7 narusza warunki określone w § 19 ust. 1 pkt 1 lit a r.w.t. Jednak formułowanie w tym zakresie zarzutu rażącego naruszenia § 19 r.w.t. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. jest zbyt daleko idące. Nawet jeśli zostały przekroczone normy odległościowe, to negatywne oddziaływanie pochodzące z miejsc postojowych zazwyczaj jest krótkotrwałe i występuje w momencie uruchomienia silnika podczas wyjazdu z miejsca postojowego i jego zaparkowania na nim (zob. wyrok NSA z 27 września 2023 r., sygn. II OSK 3288/20, Legalis nr 2992645). Ponadto jak wskazał GINB w zaskarżonej decyzji, uchybienie to dotyczy inwestora, który projektując miejsca postojowe w bliskiej odległości od okien swojego budynku niejako godził się na wynikające z tego rozwiązania niedogodności. Co istotne nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 156). Także w orzecznictwie przyjmuje się, że wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Decyzji ostatecznej służy bowiem swoiste domniemanie legalności i prawidłowości (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2381/19, LEX nr 3343002). Nie sposób zatem uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisów, za chybione wobec tego należy uznać zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 pkt 1 lit. a r.w.t. Nietrafnie także skarżący zarzuca naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z tego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 2446/23, LEX nr 3821611). W ramach tego zarzutu skarżący podnosi naruszenie § 291 w zw. z art. 69 ust. 3 r.w.t. odnosząc się do kwestii liczby stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych. Rację ma skarżący, że sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu, jednak w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono jaki wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie. Trudno zatem odnieść się do tego zarzutu. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Do naruszenia tych przepisów może dojść wówczas, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy sąd, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją (zob. wyrok NSA z 10 maja 2018 r., sygn. I FSK 501/18, LEX nr 2503831). Tymczasem sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do złożonego przez skarżącego kasacyjnie wniosku o przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 1460/24 (pismo z dnia 8 kwietnia 2025 r.), wskazać trzeba, że w tym postępowaniu badana była w trybie wznowieniowym decyzja o pozwoleniu na budowę. Stanowisko sądu przedstawione w tym orzeczeniu nie przekłada się automatycznie na niniejsze postępowanie nieważnościowe. Są to bowiem dwa konkurencyjne nadzwyczajne tryby postępowania. Jedynie na marginesie wskazać należy, że przedmiotem rozważań w wyroku II SA/Kr 1460/24 wydanym w postępowaniu wznowieniowym, była m.in. kwestia liczby stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych, na str. 16 wskazano, że "Sąd nie podzielił natomiast zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. (...) w zw. z § 291 oraz § 69 ust. 3 r.w.t. - w odniesieniu do ilości stopniu w schodach zewnętrznych. (...) kwestie zostały prawidłowo wyjaśnione przez organ odwoławczy.". Natomiast pismo procesowe skarżącego z 23 czerwca 2025 r. zostało wniesione już po wydanym wyroku. Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, a sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.