II OSK 1089/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant asystent Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 910/10 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], 3. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz C. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1089/11 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z 27 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako "WSA") w Bydgoszczy oddalił skargę C. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie (dalej: "Kierownik Urzędu") z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Po rozpatrzeniu podania C. S. decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...], Kierownik Urzędu odmówił wnioskodawcy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniu (...)"). Organ uznał bowiem, że strona w okresie okupacji wykonywała pracę przymusową, jednak w pobliżu stałego miejsca zamieszkania. Zatem praca ta nie przybrała formy szczególnie dotkliwej, tzn. nie była połączona z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. W rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a) w/w ustawy przez represję rozumieć należało deportację (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r. na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945, a wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07, deportacji dokonanej również w granicach przedwojennego państwa polskiego. W trakcie toczącego się postępowania wnioskodawca poinformował Kierownika Urzędu, że z uwagi na swój wiek i odległość między miejscem zamieszkania a siedzibą Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę, wnosi o rozpoznawanie swego wniosku bez opinii w/w stowarzyszenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy C. S. oświadczył, że ze zgromadzonego przez niego materiału dowodowego wynika, że wykonywał pracę w warunkach przymusowej zmiany miejsca pobytu i wyrwania z dotychczasowego środowiska, a ustawodawca nie określił minimalnej odległości, na jaką powinna nastąpić deportacja. Podkreślił, że w 1939 r. był w wieku 11 lat, a Niemiec, u którego wykonywał pracę "nie puszczał go do domu" przez całą wojnę, ze względu na znaczną odległość od domu nie posiadał środka lokomocji, pozostawał przeto w izolacji od rodziny. Eksponował swoje choroby i wskazał, że pobierane przezeń świadczenie emerytalne jest niewystarczające, aby pokryć koszty niezbędnych lekarstw. Na żądanie Kierownika Urzędu w kwestii miejsca zamieszkania strony w czasie wojny C. S. udzielił wyjaśnienia na piśmie. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], Kierownik Urzędu rozpoznając wniesiony środek odwoławczy utrzymał, wydaną jako w I instancji, własną decyzję w mocy. Organ ustalił, że wnioskodawca wykonywał pracę przymusową w miejscowości A. uznając, że była ona położona w pobliżu miejsca stałego uprzedniego zamieszkania – O., gm. Ż. Nie zaistniał w ocenie organu fakt "deportacji do pracy przymusowej", o którym mowa w art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu (...) podkreślając, że świadczenia określone w ustawie nie przysługują wszystkim poszkodowanym, lecz tylko tym, wobec których okupant stosował represje pracy niewolniczej w zaostrzonej formie. W skardze na decyzję z [...] kwietnia 2010 r. C. S. zarzucił dokonanie błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniu (...) w zakresie przesłanek warunkujących prawo do świadczenia, które nie określają w jego ocenie odległości deportacji, jak też uznanie, że świadczona praca przymusowa nie miała charakteru represji. Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przyznania mu żądanego świadczenia. W odpowiedzi Kierownik Urzędu wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę WSA w Bydgoszczy podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniu (...) świadczenie pieniężne przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi i są nimi obecnie. W myśl art. 2 pkt 2 ustawy represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed 1 września 1939 r., na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 - 1945 bądź Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Przy czym, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. stwierdzającego niezgodność art. 2 pkt 2 ustawy z art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, doszło do poszerzenia katalogu osób uprawnionych deportowanych do pracy przymusowej również w granicach przedwojennego państwa polskiego. Sąd uznał jednak, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka "szczególnej dolegliwości" represji w formie deportacji, o której wspominał w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny. Wymogu tego nie spełniało wykonywanie pracy przymusowej w miejscowości położonej w niewielkiej odległości od miejsca zamieszkania skarżącego. Nie każda, w ocenie sądu I instancji, zmiana miejsca pobytu oznaczała bowiem "wyrwanie" z dotychczasowego środowiska, a w przypadku skarżącego praca wykonywana była w niewielkim oddaleniu od dotychczasowego miejsca zamieszkania, w znanej okolicy, w niewielkiej odległości od otoczenia rodziny i znajomych. Sąd wyjaśnił również, że deportować oznacza "wywozić, zsyłać na przymusowy pobyt stały lub czasowy do odległych, odizolowanych miejscowości". Tymczasem skarżący został zmuszony do opuszczenia rodzinnej miejscowości, jednak nie nastąpiło odizolowanie jego osoby od dotychczasowego środowiska. Nie dotknęły go utrudnienia charakterystyczne dla deportacji, jak zmiana w warunkach klimatycznych czy społecznych, bariera językowa czy obyczajowa. Mając na względzie powyższe Sąd podkreślił, że przepisy powołanej ustawy nie przewidują świadczeń dla wszystkich poszkodowanych przez pracę niewolniczą na rzecz III Rzeszy, zawężając krąg uprawnionych do tych, wobec których okupant stosował represje pracy niewolniczej w zaostrzonej formie w stosunku do obowiązującego powszechnie obowiązku pracy. Sąd uznał, że wprawdzie ustawa o świadczeniu (...) nie określa odległości, jednak stawia wymóg "deportacji do pracy przymusowej". Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 października 2010 r. wniósł C. S. działający przez pełnomocnika z urzędu – adw. T. S., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniem z 15 marca 2011 r. przywrócono termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) cyt. ustawy przez niesłuszne przyjęcie, że nie należy do kręgu osób deportowanych do pracy przymusowej, co stanowić ma naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu (...). Skarżący kasacyjnie podkreśla, że został wywieziony dla wykonywania pracy przymusowej do miejscowości oddalonej o około 40 km, gdzie przebywał od 12 grudnia 1939 r. do 27 stycznia 1945 r. pracując w gospodarstwie rolnym należącym do Niemca. Pracował jako młody chłopiec od świtu do nocy, mieszkał w oborze, bardzo trudnych warunkach, często niedożywiony, bez możliwości wyjazdu do domu. Warunki te, z uwagi na jego młody wiek, były szczególnie dolegliwe. Nie mógł, wobec braku zgody ciemiężcy, opuszczać miejsca pobytu, nie posiadał również żadnego środka lokomocji, aby mógł dojeżdżać do domu rodzinnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto o zarzut z art. 174 pkt 1 Ppsa w powiązaniu z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa podnosząc błędną wykładnię art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu (...), a w konsekwencji wadliwym oddaleniu skargi przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest uzasadniona. Istota sprawy sprowadza się do dokonania oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania kwestionowanych decyzji Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Przepisami tymi były przepisy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (ustawy o świadczeniu (...). Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 cyt. ustawy świadczenie pieniężne (...), przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi i są nimi obecnie, świadczenie przysługuje wyłącznie osobom, które nie mają ustalonego prawa do dodatku: 1) kombatanckiego, określonego w przepisach o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, 2) za tajne nauczanie, przysługującego na podstawie odrębnych przepisów. W dacie orzekania przez organ administracji publicznej art. 2 ustawy o świadczeniu (...) definiował represję jako: 1) osadzenie w obozach pracy przymusowej w okresie wojny w latach 1939-1945 z przyczyn politycznych, narodowościowych, rasowych i religijnych, 2) deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Świadczenie to przysługuje za każdy miesiąc pracy przymusowej, maksymalnie za 20 miesięcy (art. 3 ustawy o świadczeniu (...). Uprawnienie do świadczenia jest przyznawane decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, (...), na podstawie wniosku zainteresowanej osoby, zaopiniowanego przez właściwe stowarzyszenie osób poszkodowanych, i dokumentów oraz dowodów potwierdzających rodzaj i okres represji (art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniu), w zakresie postępowania dotyczącego ustalenia lub odmowy przyznania świadczenia mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 4 ust. 4 ustawy o świadczeniu (...). Dokumenty i dowody potwierdzające rodzaj represji i okres jej trwania oraz szczegółowy tryb postępowania w sprawie składania i rozpatrywania wniosków w tych sprawach określił Minister Pracy i Polityki Socjalnej w rozporządzeniu z dnia 29 grudnia 1999 r. w sprawie wymaganych dokumentów i dowodów potwierdzających rodzaj represji i okres jej trwania oraz szczegółowego trybu postępowania przy składaniu i rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 111, poz. 1300). W sprawie nie był kwestionowany stan faktyczny. Skarżący, jako 11-letni chłopiec w grudniu 1939 r. został zmuszony do opuszczenia rodzinnej miejscowości O. i został wywieziony do miejscowości A., gdzie przymusowo pracował aż do 1945 r. w gospodarstwie rolnym obywatela niemieckiego o nazwisku W. (vel W.). W tym czasie C. S. nie dysponował dokumentami pozwalającymi mu na swobodne przemieszczanie się. Odległość między miejscowością A., a dotychczasowym miejscem zamieszkania wynosić miała ok. 40 km, skarżący nie dostawać miał wynagrodzenia za pracę, pracę świadczył w zamian za skromne utrzymanie. Okoliczności wykonywania przymusowej pracy C. S. potwierdziły w toku postępowania dwie osoby w formie pisemnych oświadczeń (por. § 3 ust. 1 cyt. uprzednio rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 grudnia 1999 r.). W tych okolicznościach nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, aprobującego ocenę orzekającego w sprawie organu, że wywiezienie Skarżącego, jako 11-letniego chłopca, a więc jeszcze dziecka, do przymusowej pracy, świadczonej nieprzerwanie przez ok. 5 lat i w warunkach izolacji od rodziny, nie stanowi represji w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu (...), a to ze względu na "niewielką odległość", jaka miała dzielić miejsce wykonywania tej przymusowej pracy od miejscowości rodzinnej, z której nastąpiła deportacja. W zaskarżonej decyzji organ wydając decyzję o utrzymaniu w mocy wcześniejszego rozstrzygnięcia powołał się wyłącznie na fakt, że skarżący pracował "w niewielkim oddaleniu od miejsca swojego zamieszkania", co nie pozwala uznać, że nastąpiła deportacja w rozumieniu art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu (...) i z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r., K 49/07. Sąd pierwszej instancji podzielając ten pogląd, dokonał błędnej wykładni cyt. przepisu interpretując rozszerzająco przesłanki zaistnienia deportacji, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i niezasadnie oddalił skargę. W judykaturze prezentowane jest stanowisko wedle którego ustawa z 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich nie uzależnia stwierdzenia deportacji od takich okoliczności, jak odległość na jaką deportowany został wywieziony do pracy przymusowej, jego wiek, czy też rozdzielenie z rodziną. Kryterium pozostaje natomiast wywiezienie na okres co najmniej 6 miesięcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2012 r. II OSK 468/11, LEX nr 1138199). Gwoli ścisłości, stanowisko takie nie jest wyłączne, prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym "nie każda praca przymusowa w okresie okupacji uprawnia do przyznania świadczenia pieniężnego, lecz jedynie taka praca przymusowa, która przybrała szczególnie dotkliwą formę, tzn. praca która była połączona z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska". Aprobowana w orzecznictwie bywa odmowa przyznania świadczenia w razie wykonywania pracy przymusowej, gdy wykonywana była ona przez ubiegającego się o świadczenie "w pobliżu stałego miejsca zamieszkania" (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2011 r., II OSK 628/11, LEX nr 1083669). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie i w realiach kontrolowanej sprawy przychyla się do pierwszego z tych stanowisk prezentowanych w judykaturze. Art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu nie posługuje się żadnym dodatkowym kwantyfikatorem, odnośnie do odległości, jaka ma występować między miejscowością do której daną osobę deportowano i gdzie świadczyła pracę w warunkach przymusu, a miejscowością rodzinną, nie posługuje się także pojęciem "represji szczególnie dotkliwej". W przywoływanym przez Sąd I instancji, jak i organ, wyroku z 16 grudnia 2009 r. K 49/07 (OTK-A 2009/11/169) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (...) w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podkreślał, że świadczenie pieniężne wynikające z ustawy o świadczeniu powinny otrzymywać te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej przybierał szczególnie dotkliwą formę, tj. był połączony z wysiedleniem i "wyrwaniem" z dotychczasowego miejsca pobytu i środowiska. Takie wywiezienie połączone było z zerwaniem dotychczasowych więzi społecznych, z rodziną, rodziło narażenie na agresję i wrogość nowego otoczenia oraz powodowało ogólnie trudniejsze warunki egzystencji w nowym miejscu. W cyt. wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca trafnie uznał, iż wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Świadectwa osób poddanych tej formie represji skłaniają do akceptacji poglądu, że znajdowały się one w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiednie miejscowości), w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych. Ten fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego dał asumpt organowi do wydania decyzji odmownej, zaś Sądowi I instancji pozwolił na przekonanie, że skarżący nie był poddany represji szczególnie dotkliwej, która warunkuje otrzymanie świadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawy rozstrzygane w oparciu o ustawę o świadczeniu (...) wymagają pewnej indywidualizacji, gdy chodzi o prawidłową wykładnię art. 2 pkt 2 lit. a cyt. ustawy. W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę na to, że w szczególny sposób należy oceniać zaistnienie deportacji w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniu, gdy dotknięte były nimi osoby małoletnie (dzieci). Podkreśla się, że dla dzieci pojęcie odległości jest bardzo względnym, obiektywnie za to można stwierdzić, że każde rozstanie z rodzicami i rodzeństwem jest dla dziecka przykrym zdarzeniem, a jeżeli dodatkowo połączone jest z przemocą, to z pewnością wywołuje traumatyczne przeżycie potęgujące samotność, strach i poczucie doznanej krzywdy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r. II OSK 36/11, opublik. www.nsa.gov.pl). Skoro zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu (...) ad casum okazał się usprawiedliwiony, w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś przy tym stan faktyczny sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku nie budzi wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] czerwca 2010 r. Organ ten rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony przez C. S. uwzględniając wykładnię przepisów prawa materialnego zaprezentowaną w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 193 Ppsa.