II OSK 1095/18

Dnia 4 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 432/17 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu i używania do produkcji określonych środków spożywczych oraz nakazu ich przechowywania w zaplombowanych magazynach zakładowych i niezwłocznego wskazania sposobu ich zagospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2017 r. sygn. II SA/Bd 432/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA"), oddalił skargę K.R. (dalej: "Skarżący") na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy (dalej: "WLW") z dnia [...]2017 r. nr [...]w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu i używania do produkcji określonych środków spożywczych oraz nakazu ich przechowywania w zaplombowanych magazynach zakładowych i niezwłocznego wskazania sposobu ich zagospodarowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczna i prawną: decyzją z dnia [...]2016 r. nr [...]Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. (dalej: "PLW"): 1. zakazał Skarżącemu prowadzenia działalności w zakresie uboju zwierząt rzeźnych (trzody chlewnej), rozbioru mięsa oraz przetwórstwa mięsa, 2. zakazał wprowadzania do obrotu i używania do produkcji środków spożywczych: półtuszy wieprzowych w ilości 18 sztuk, ćwierci wołowych w ilości 4 sztuki, mięsa z działu rozbioru i magazynu porozbiorowego, mięsa świeżego drobnego i w elementach w ilości około 529,62 kg, podrobów wieprzowych w ilości około 80 kg, mięs peklowanych w ilości około 40 kg, wędlin (wędzonki, kiełbasy, wędliny podrobowe) w ilości 468 kg, smalcu w ilości 405 kg zdeponowanych w zaplombowanych pomieszczeniach zakładowych do czasu ustalenia sposobu zagospodarowania uzgodnionego z Powiatowym Lekarzem Weterynarii oraz nakazał: 3. przechowywanie w zaplombowanych magazynach zakładowych produktów wskazanych w punkcie 2 niniejszej decyzji, 4. niezwłoczne wskazanie sposobu zagospodarowania wskazanych w punkcie 2 produktów. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na potrzebę ochrony zdrowia ludzkiego. Decyzję poprzedziły czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...]2016 r. przez PLW na terenie posesji przy ul. S., K.. W protokole kontroli nr [...]/2016 stwierdzono, że zakład posiada infrastrukturę do prowadzenia działalności w zakresie uboju trzody chlewnej, rozbioru i przetwórstwa mięsa. Pomieszczenia, maszyny i urządzenia są wykorzystywane w celach wyżej opisanej produkcji, na co wskazują liczne ślady. W magazynach chłodniczych stwierdzono 8 sztuk tusz świń przepołowionych na półtusze oraz 2 półtusze pojedyncze. Półtusze nie posiadały pieczęci znaku jakości zdrowotnej oraz nie były oznakowane zgodnie z wymogami przepisów o identyfikacji i rejestracji zwierząt. Skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających pochodzenie półtusz ani świń, z których zostały pozyskane oraz oświadczył, że nie posiada informacji o łańcuchu pokarmowym i nie udokumentował przeprowadzenia badania przed i poubojowego. W czynnościach kontrolnych Skarżący uczestniczył osobiście, przyjął protokół kontroli, został zapoznany z jego treścią poprzez odczytanie dokumentu oraz stosownie pouczony o prawach i obowiązkach, jednakże odmówił podpisania protokołu. Kontrola wykazała, że w zakładzie prowadzona była produkcja w zakresie rozbioru mięsa wieprzowego, produkcji kiełbas, wędzonek, wędlin podrobowych, pasztetów, mięsa mielonego i smalcu, które były zdeponowane w magazynach produktu gotowego. Podczas kontroli stwierdzono bardzo niski stan higieniczny i techniczny zakładu, brak niezbędnej infrastruktury do zachowania higieny podczas produkcji, a urządzenia, sprzęty i pomieszczenia zanieczyszczone są w stopniu wskazującym na bardzo poważne zaniedbania higieniczne. Znajdujące się w zakładzie surowce w postaci mięsa, mięso porozbiorowe oferowane i przeznaczone do sprzedaży produkty przetworzone nie posiadały stosownego oznakowania w zakresie terminu przydatności do spożycia, nazwy produktu, nazwy i adresu producenta, numeru partii oraz znaku jakości zdrowotnej. W dniu kontroli do zakładu zostało przywiezione mięso oraz cała dostawa wyrobów ze sklepu przy ul. B w K, w którym również PLW przeprowadził kontrolę. Osoba obsługująca sklep oświadczyła, że wycofane mięso pochodziło z zakładu Skarżącego. W konsekwencji stwierdzono prowadzenie nielegalnej działalności oraz produkcję środków spożywczych z rażącym naruszeniem przepisów prawa krajowego i UE wskazanych w podstawie prawnej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, w którym zarzucono dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, WLW uchylił decyzję z dnia [...]2016 r. w zakresie wydanego zakazu prowadzenia działalności do prowadzenia "uboju zwierząt rzeźnych (trzody chlewnej), rozbioru mięsa oraz przetwórstwa mięsa" (punkt 1.) i umorzył w tym zakresie postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Uchylenie podyktowane było tym, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja PLW z dnia [...]2013 r. nr [...], którą Skarżącemu zakazano prowadzenia działalności w takim zakresie. Wydanie więc ponownie zakazu byłoby dwukrotnym orzekaniem w tym samym przedmiocie. Odnosząc się do zarzutów odwołania WLW uznał, że nie zasługują na uwzględnienie argumenty dotyczące braku tytułu prawnego Skarżącego do nieruchomości, na terenie której została przeprowadzona kontrola. Także prawidłowe było upoważnienie PWL do dokonania kontroli. Natomiast zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia czynności w zakresie pochodzenia towaru (ustalenia właścicieli) nie mogą odnieść skutku, gdyż Skarżący nie wskazał rolników, którzy mieli sami dokonywać uboju. Również twierdzenia co do nieprawidłowości protokołu kontroli oraz oznaczenia podmiotu kontrolowanego ("G.R.K.R" zamiast "K.R.") są niezasadne. Skarżący w skardze zaskarżył punkt drugi decyzji WLW i zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę WLW wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę podkreślając, że ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dowodach. W dniu i miejscu kontroli kontrolerzy zastali określony stan faktyczny, który został odzwierciedlony w sporządzonym protokole kontroli. Ustalono, że pod wskazanym adresem zamieszkuje Skarżący i w miejscu tym prowadzona jest działalność w zakresie uboju zwierząt rzeźnych, rozbioru oraz przetwórstwa mięsa. Kontrola została przeprowadzona w obecności Skarżącego, który mógł zaprzeczyć ustaleniom faktycznym organu poprzez przedstawienie odpowiednich dowodów i dokumentów. W trakcie kontroli Skarżący w żaden sposób nie podważył stanowiska opisanego w protokole dotyczącego zastanych produktów mięsnych w trakcie ich przetwarzania. Kontrolerzy w protokole szczegółowo opisali ilości stwierdzonego mięsa i wyrobów. W ocenie WSA z protokołu kontroli wynika, że Skarżący w miejscu zamieszkania (adres ten wskazany jest do korespondencji we wszystkich pismach procesowych przed organem oraz WSA) prowadził nielegalną działalność uboju, przetwórstwa zwierząt, a więc rzeźnię. Ustalenia organu zostały poparte dokumentacją fotograficzną (211 zdjęć). W kontroli uczestniczył PLW, który jest organem i nie potrzebuje odrębnego upoważnienia do działania. Protokół zawiera wymagane elementy, w tym pouczenie o prawie, sposobie i terminie wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli i złożenia wyjaśnień oraz o prawie odmowy podpisania protokołu kontroli, wzmiankę o wniesieniu zastrzeżeń; omówienie dokonanych w protokole kontroli poprawek, skreśleń i uzupełnień oraz wzmiankę o odmowie podpisania protokołu kontroli przez skarżącego. WSA wyjaśnił, że stroną postępowania nie może być "G. R.", które nie posiada osobowości prawnej. W przypadku osoby fizycznej stroną jest ta osoba. W ocenie WSA, organ prawidłowo uznał na podstawie wyników kontroli, że Skarżący prowadził nielegalną działalność gospodarczą z uwagi na decyzję PLW z 2013 roku. Ponowne zarejestrowanie działalności gospodarczej przez Skarżącego w dniu [...] 2017 r. nie uchyla skutków orzeczonego w 2013 r. zakazu prowadzenia działalności. Skarżący wiedząc o orzeczonym zakazie, w tym samym miejscu wznowił działalność nielegalnie, a więc świadomie złamał przepisy prawa. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zarejestrowanie przez Skarżącego nowej działalności, ponieważ została ona zarejestrowana już po ustaleniach kontroli. Organ szczegółowo opisał w protokole ujawniony stan na miejscu kontroli, co nie budzi zastrzeżeń. Natomiast zarzuty Skarżącego odnośnie do protokołu z dnia [...]2016 r., w zakresie ustaleń faktycznych powielających wyniki kontroli przeprowadzonej w 2013 r. są bezpodstawne, ponieważ oba dokumenty różnią się co do stwierdzonych ustaleń w zakresie mięsa i wyrobów. Zgodność protokołów dotyczy jedynie złego stanu pomieszczeń i świadczy o tym, że od 2013 roku Skarżący nie poprawiając warunków sanitarnych i higienicznych, ponowił prowadzenie działalności w miejscu, co do którego orzeczono o zakazie. Ponadto kontrola wykazała, że Skarżący nie udokumentował pochodzenia ujawnionego po uboju i nieoznakowanego mięsa. Dopuścił się zatem naruszenia poprzez brak dokumentacji systemu identyfikacji dostawców i odbiorców. W ocenie WSA zastosowanie środka w postaci zakazu wprowadzania żywności do obrotu było uzasadnione w zaistniałych warunkach. Istniało bowiem realne ryzyko wprowadzania do obrotu żywności nieodpowiadającej wymogom bezpieczeństwa określonym w przepisach prawa żywnościowego, a w konsekwencji mogącej stanowić zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Zasadne było także przechowywanie w zaplombowanych magazynach zakładowych produktów wskazanych w decyzji PLW i niezwłoczne wskazanie sposobu ich zagospodarowania. Zatem działanie organów znajduje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz.U z 2014 poz. 1577 ze zm.) obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarz weterynaria (Dz.U z 2016 poz. 874) oraz rozporządzeń (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004, nr 853/2004, nr 178/2002 nr 852/2004 i rozporządzenia nr 854/2004. W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: "P.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a.") oraz art. 19d ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1077 ze zm.). W uzasadnieniu Skarżący zakwestionował ustalenia protokołu, w którym nie ujawniono danych właściciela, miejsca przeprowadzenia kontroli. Podniesiono, że protokół został przygotowany przed przystąpieniem do czynności kontrolnych. Kontrolujący nie ustalili w prawidłowy sposób danych podmiotu kontrolowanego zarówno pod względem figurowania w ewidencji działalności gospodarczej, jak i stanu prawnego do dysponowania nieruchomością. Z kolei ustalenia co do ujawnionego w trakcie kontroli mięsa i towaru ze sklepu oparte zostały na domniemaniu, że ujawnione mięso i towar ze sklepu stanowią własność Skarżącego oraz, że miały służyć one nielegalnej działalności. W przedmiotowej sprawie na etapie postępowania administracyjnego nie zapewniono stronie, jak też innym uczestnikom zainteresowanym w sprawie udziału w czynnościach. Nie uwzględniono oświadczeń właściciela nieruchomości oraz właścicieli mięsa, które to oświadczenia miały istotny wpływ na ustalenie czy adresat decyzji prowadził działalność w postaci uboju, rozbiórki mięs i sprzedaży, a zatem czy były podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Przedstawiony sposób postępowania narusza zasadę wzbudzania zaufania do organu administracji, czyni z niego organ wykonujący wyłącznie swe władcze kompetencje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną WLW wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga kasacyjna jest nieskuteczna. Na wstępie nadmienić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami kasacyjnymi. Związanie to oznacza konieczność prawidłowego ich określenia. Z przepisu art. 174 P.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju postawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Podstawy kasacyjne stanowią jeden z elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej i wraz z uzasadnieniem zaliczane są do wymagań materialnych (konstrukcyjnych) tego środka odwoławczego (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów (artykułów, paragrafów i innych jednostek redakcyjnych), które zdaniem skarżącego zostały naruszone. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest natomiast spełniony, gdy skarga kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje na cały akt prawny, bez podania konkretnego przepisu, albo bez uwzględnienia jego podziału na inne jednostki redakcyjne (zob. np. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9, wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. II GSK 944/10, LEX nr 965136). Poza przytoczeniem w opisany wyżej sposób podstaw kasacyjnych, elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie musi więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2162/13, LEX nr 1640513, czy wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. II GSK 2680/15, LEX nr 2324963). Skarga kasacyjna pozbawiona powyższych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna formułuje łącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, wskazując na art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a. oraz art. 19d ust. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Kierując się przedstawionymi na wstępie wymaganiami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w odniesieniu do podanego w petitum przepisu prawa materialnego (art. 19d ust. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej) wskazano przepis, którego nie ma. Art. 19d w/w ustawy podlega podziałowi jedynie na cztery ustępy (od 1 do 4), zatem skarga kasacyjna zarzuca naruszenia przepisu nieistniejącego. Z kolei uzasadnienie nie wymienia żadnego przepisu ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (nie mówiąc już o formie naruszenia prawa materialnego) co sumarycznie oznacza, że w tej części zarzut nie spełnia wymagań ustawowych. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wobec tego sformułowanie zarzutu naruszenia nieistniejącego przepisu prawa, wyklucza jego ocenę. W ramach naruszenia przepisów postępowania wskazano na przepisy dotyczące zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 6 - 10 K.p.a.) oraz na art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a. W uzasadnieniu, które powinno stanowić rozwinięcie postawionego zarzutu a więc szczegółowo wskazać, na czym naruszenie każdego z podanych w petitum przepisów polegało a także wskazywać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy podano jedynie, że w ocenie skargi kasacyjnej nie można przystępować do kontroli z gotowym protokołem kontroli. Wskazano, że w protokole podano nieprawdziwe dane dotyczące podmiotu kontrolowanego, dysponowania przez Skarżącego nieruchomością, jak również nie poczyniono ustaleń co do właścicieli mięsa zakwestionowanego w czasie kontroli. Twierdzenia te spuentowano, że ustalenia w tym zakresie dokonano na podstawie domniemań. W odniesieniu do prawidłowości oznaczenia podmiotu kontrolowanego, w związku z analogicznym zarzutem na etapie skargi WSA stwierdził, że kontrolowano Skarżącego, który w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest stroną postępowania. Szczegółowe rozważania WSA w tej materii zasługują na pełną akceptację i przy braku kontrargumentów ze strony skargi kasacyjnej, nie wymagają powtórzenia, względnie dodatkowego rozwinięcia. Także w zakresie ustaleń poczynionych w oparciu o protokół kontroli z dnia [...]2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że i w tym zakresie WSA zajął trafne stanowisko. Wobec zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji poczynienia błędnych ustaleń faktycznych, WSA w obszerny sposób przeanalizował zgormadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, w tym także podważany skargą protokół kontroli z dnia [...]2016 r. dochodząc do konkluzji, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy inspekcji weterynaryjnej oraz wyciągnięte wnioski zasługują na pełną aprobatę. Uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego nie wskazuje na nieprawidłowości w toku rozumowania WSA, nie podaje również, na czym naruszenie każdego z wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów miało polegać. Zatem zarzut naruszenia postępowania administracyjnego nie może odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.