II OSK 1099/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1929/18 w sprawie ze skargi I. F. na obwieszczenie Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2014 r. (brak numeru) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu sołtysa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1929/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę I. F. (dalej "skarżąca") na obwieszczenie Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu sołtysa. W uzasadnieniu powyższego postanowienia, Sąd wskazał, że skarga na obwieszczenie Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2014 r. (brak numeru) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu sołtysa nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.). Tym samym skargę należało uznać za niedopuszczalną. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że rozpoznanie skargi nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych podczas gdy zaskarżony akt, w ocenie pełnomocnika, spełnia wszelkie wymogi pozwalające uznać go za podlegający kognicji sądów administracyjnych; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że istnieją podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na to, iż ten środek odwoławczy na obwieszczenie Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu sołtysa nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy WSA w Warszawie miał obowiązek skargę tę rozpoznać, z powodów, o których mowa w skardze do Sądu I instancji, czego bezzasadnie nie uczynił, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że uniemożliwiło skarżącej przeprowadzenie kontroli działania organu gminy, a tym samym uniemożliwiło realizację przysługującego skarżącej prawa do Sądu; 3. art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezzasadne wyłączenie przez WSA w Warszawie możliwości przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej jak również poprzez bezzasadne wyłączenie prawa skarżącej do Sądu i zamknięcie drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw skarżącej mimo konstytucyjnie zagwarantowanych uprawnień do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do odmowy podjęcia sądowej kontroli organu i do naruszenia praw skarżącej zagwarantowanych w Konstytucji RP, w szczególności prawa do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powyższe z tym istotnym zastrzeżeniem, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1015/17 (w aktach sprawy) wskazał na niemożność zaskarżenia przez skarżącą kasacyjnie uchwały nr [...] z [...] lipca 2014 r., Zebrania Wiejskiego Sołectwa C. w sprawie wygaśnięcia mandatu sołtysa sołectwa C., którym była skarżąca kasacyjnie. Powodem powyższego było przyjęcie, że uchwała zebrania wiejskiego nie stanowi decyzji administracyjnej albowiem Zebranie Sołectwa Wiejskiego nie jest organem administracji publicznej. Tym samym jedyną drogą dla kwestionowania aktu mocą, którego odbyło się ww. zebrane sołectwa, a co za tym idzie i bezpodstawne stwierdzenie wygaśnięcia mandatu skarżącej - była skarga na obwieszczenie Wójta Gminy C. z dnia [...] marca 2014 r. bez numeru oraz zawiadomienie Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2014 r. o zwołaniu wyborczego zebrania wiejskiego. Te dwa akty doprowadziły do zwołania zebrania, na którym w sposób nieuprawniony pozbawiono skarżącą kasacyjnie mandatu sołtysa. Tymczasem Sąd I instancji przez odrzucenie skargi (bez analizy powyższego, o czym była mowa w skardze) pozbawił stronę do możliwości skutecznego kwestionowania aktów, które są sprzeczne z prawem. W konsekwencji zaskarżonego orzeczenia akty sprzeczne z prawem pozostają w obrocie prawnym bez możliwości ich sądowej kontroli; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w tym przepisie, w szczególności z uwagi na jego sporządzenie w sposób lakoniczny, nieprzedstawienie stanowiska stron oraz niezawarcie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, mimo iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wprowadza jasne zasady dotyczące treści uzasadnień, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło skarżącej dokonanie należytej oceny czynności podjętych w sprawie, w szczególności uniemożliwiło uznanie, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził należytą kontrolę działalności organu; 5. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez przedwczesne odrzucenie skargi, gdy istniały powody (wymienione w skardze a pominięte przez Sąd milczeniem) do jej merytorycznego rozpoznania; 6. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP przez zamknięcie skarżącej sądowej drogi kontroli działalności organu samorządowego naruszającego konstytucyjne prawa skarżącej oraz zaprzeczenie właściwości sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ w niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów zgłoszonych w ramach podstaw kasacyjnych. Przechodząc do oceny przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zakres właściwości rzeczowej sadów administracyjnych został określony art. 3 § 2 p.p.s.a., który wyznacza katalog rodzajów spraw, w których skargi podlegają kognicji sadów administracyjnych, poszerzony dodatkowo regulacją zawartą w art. 3 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że tylko skargi w sprawach objętych wymienionymi przepisami mogą być przedmiotem sądowej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przyjęta w orzecznictwie wykładnia art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że wszelkie akty normatywne podejmowane przez organy administracji publicznej, poza wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., pozostają poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne z zastrzeżeniem art. 3 § 3 p.p.s.a., a w szczególności, iż nie mieszczą się one w pojęciu "innych aktów lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Warto wskazać, że kategoria przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje co do zasady akty lub czynności, które są podejmowane w sprawie indywidualnej oraz skierowane do oznaczonego podmiotu. Chodzi tu o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 786/09; z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 152/12). Akty lub czynności, którym można przypisać wyłącznie walor informacyjny nie podlegają bowiem kognicji sądu administracyjnego (por. K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012). Należy uznać, że zaskarżone w przedmiotowej sprawie obwieszczenie ma charakter informacyjny, a co za tym idzie nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. W tym miejscu należy podkreślić, że będący przedmiotem zarzutu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej art. 3 p.p.s.a. składa się z czterech paragrafów (1, 2, 2a i 3), natomiast paragraf drugi składa się z dziesięciu punktów (1-9 i 4a). Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował dokładnie, który z punktów § 2 art. 3 został naruszony przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Przepis art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. w sposób enumeratywny określa zakres kognicji sądów administracyjnych, a zatem skarżący winien w sposób precyzyjny określić, w którym z powołanych tamże przepisów upatruje podstawy do wniesienia skargi kasacyjnej na zaskarżone do Sądu I instancji obwieszczenie. Tymczasem pełnomocnik skarżącej powołuje się na argumentację opartą na wniosku, że brak uznania przez Sąd, w oparciu o przepisy ustawy, swojej właściwości do rozpoznania skargi, zamyka skarżącej prawo do dochodzenia swoich praw i narusza przepisy Konstytucji RP. W związku z powyższym NSA wskazuje, że nie można przyjąć, iż zaskarżone orzeczenie naruszało przepis art. 45 ust. 1 oraz 77 ust. 2 Konstytucji RP. Prawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie jest równoznaczne z naruszeniem norm Konstytucji, gwarantujących obywatelowi swobodny dostęp do niezawisłego i bezstronnego sądu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjął rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Brak obszernego uzasadnienia w sytuacji gdy Sąd powołał się na niedopuszczalność skargi z powodu braku właściwości do jej rozpoznania wynikającej z przepisów prawa nie stanowi o wadliwości, która czyniłaby niemożliwym ocenę i tym samym instancyjną kontrolę jego zasadności. Jedynie na marginesie należy odnieść się do zarzutu przywołania przez Sąd I instancji niewłaściwej podstawy odrzucenia skargi. Wprawdzie błędem było powołanie jako podstawy prawnej odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zamiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.