II OSK 1111/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 242/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 242/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej określanej jako Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] ([...]),[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał [...][...] S.A. (dalej określanej jako [...][...]) – jako zarządcy obiektu – usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu utrzymania obiektu poprzez uzupełnienie ubytków oraz wykonanie zabezpieczenia ściany oporowej w km 21,414 - 21,834 linii kolejowej nr [...] relacji K.-K. - O. G. (tor nr [...]) w Gogolinie oraz terenu wokół przed dostępem osób postronnych w terminie do dnia 28 lutego 2015 r. [...][...] złożyła odwołanie od tej decyzji, w wyniku którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], uchylił ją w części dotyczącej wspomnianego terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 30 lipca 2015 r., w pozostałej części utrzymując ją w mocy. Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. [...][...][...] w O. wniosła o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. poprzez wyznaczenie kolejnego terminu do wykonania powyższych obowiązków do końca 2017 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia [...] września 2015 r., wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uwzględnienia tego wniosku. Decyzję tę doręczono [...][...][...] w O. do rąk pełnomocnika. Pismem z dnia 30 września 2015 r. pełnomocnik ten, działając w imieniu [...][...][...] w O., złożył do wskazanego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważył w szczególności, że obiekty inżynieryjne objęte decyzją, której zmiany się domaga, przeszły na stan Spółki – [...] we W. Powołał się na aneks nr 893 z dnia 25 września 2015 r. do umowy nr [...] z dnia 27 września 2001 r. w sprawie oddania do odpłatnego korzystania linii kolejowych oraz innych nieruchomości niezbędnych do zarządzenia liniami kolejowymi, na podstawie której określone środki trwałe zostały wykreślone z załącznika nr 3 do umowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 9 października 2015 r. skierowanym na adres siedziby Spółki zwrócił się do niej o udzielenie informacji, czy podtrzymuje wniosek [...][...] z dnia 30 września 2015 r. Do pisma załączono kopie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] września 2015 r. Spółka pismem z dnia 10 listopada 2015 r., podpisanym przez Dyrektora Regionalnego ds. Eksploatacji Nieruchomości B. M., przyznała, że sporne ściany oporowe przeszły na stan jej środków trwałych – [...] we W., i podtrzymała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie podano adres tej ostatniej jednostki organizacyjnej Spółki. Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2015 r. Decyzję tę doręczono Spółce – [...] we W. Spółka złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc m.in. zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. w związku z art. 140 i 109 K.p.a. poprzez doręczanie pism i decyzji administracyjnej stronie z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie podzielił stanowisko organu co do braku podstaw do zmiany wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi stwierdził, że Spółka w myśl art. 30 § 4 K.p.a. stała się stroną postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku złożonego przez [...][...] ze względu na zawartą w tym wniosku informację o przejściu na nią składników majątkowych, których dotyczyła decyzja objęta wnioskiem. Zauważył zarazem, że przejście to nastąpiło już po wydaniu tej decyzji oraz że postępowanie przeprowadzono z udziałem Spółki, do której organ zwrócił się pismem z dnia 9 października 2015 r., załączając kopie najważniejszych dokumentów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka nie ustanowiła pełnomocnika. [...] we W. jest bowiem jej jednostką organizacyjną, właściwą do działania w konkretnym rejonie, a zaskarżoną decyzję nie tylko doręczono na adres tego oddziału, czyli na wskazany przez nią adres korespondencyjny, ale i przekazano do wiadomości na adres jej siedziby. Sposób doręczenia decyzji nie wpłynął więc na możliwość złożenia przez Spółkę skargi. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., zaskarżając go w całości. Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów dotyczących: – art. 40 § 2 K.p.a. w związku z art. 140 i 149 § 1 K.p.a. – w tym zakresie pełnomocnik podtrzymał pogląd, że pisma i decyzje w postępowaniu administracyjnym doręczano stronie z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie; – art. 32 i art. 33 § 1 K.p.a. – pełnomocnik zakwestionował ocenę, że strona nie działała przez pełnomocnika, mimo że osoba, która złożyła podpis pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zaliczała się do członków organu reprezentującego stronę, a organ administracji publicznej rozpoznał wniosek i orzekł merytorycznie, nie wzywając jej do przedłożenia dowodu umocowania i uznając jej wniosek za prawidłowo i w terminie złożony. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do stanu faktycznego sprawy i skonstatował, że wniosek z dnia 10 listopada 2015 r. mógł być złożony tylko albo przez samą Spółkę jako stronę postępowania, albo przez jej pełnomocnika. Odwołał się do art. 30 § 3 K.p.a. oraz art. 368 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. –Kodeks spółek handlowych (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz.1577), w świetle których Spółka mogła samodzielnie działać w postępowaniu wyłącznie przez swój zarząd. Tymczasem osoba, która podpisała pismo z dnia 10 listopada 2015 r., nie była członkiem tego organu, co organy mogły ustalić na podstawie powszechnie dostępnych danych zgodnie z obowiązkiem, jaki spoczywał na nich w tej materii. W konsekwencji skoro wniosek, który został złożony w imieniu Spółki i zainicjował postępowanie administracyjne, nie pochodził od Spółki (jej organu), to musiał być pismem jej pełnomocnika. To z kolei oznaczało, że organ miał obowiązek zbadać, czy osoba podpisana pod pismem ma odpowiednie umocowanie, a także wezwać do uzupełnienia braku pisma w trybie art. 65 § 1 K.p.a. poprzez przedłożenie dokumentu uprawniającego ją do reprezentowania Spółki. Pełnomocnik przywołał orzecznictwo, wedle którego w szczególności jeżeli spółka prawa handlowego jest nienależycie reprezentowana w postępowaniu administracyjnym, to decyzja wydana w tym postępowaniu jest nieważna. Ponadto podkreślił, że uznanie B. M. za reprezentanta Spółki powinno skutkować doręczeniem decyzji tej osobie imiennie, nie zaś stronie. Nawiązał do orzecznictwa dotyczącego art. 40 § 2 K.p.a., w myśl którego doręczenie pism stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne. [...][...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Pełnomocnik zaakcentował, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. oraz że w sprawie nie zastosowano art. 149 K.p.a. Zaznaczył, że zarzut procesowy może być uwzględniony wyłącznie wówczas, gdy wskazane w nim naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego Spółka nie wykazała. W związku z tym odwołał się do orzecznictwa, zgodnie z którym fakt doręczenia korespondencji stronie, a nie jej pełnomocnikowi nie stanowi tego rodzaju naruszenia, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – nie pociągnęło to za sobą dla strony negatywnych następstw procesowych. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że Spółka nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz z mocy samego prawa, bez potrzeby dokonywania żadnych czynności procesowych, stała się stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem złożonym przez [...][...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134). Podstawy kasacyjne w rozpatrywanej sprawie zostały zakreślono stosunkowo wąsko, ograniczając się do zagadnień procesowych. Poza wiążącymi Naczelny Sąd Administracyjny granicami skargi kasacyjnej znajdują się wszelkie okoliczności merytoryczne łączące się z rozstrzygnięciem, jakie podjęto zaskarżoną decyzją, które nie były zresztą również przedmiotem skargi złożonej przez Spółkę. Nie obejmują one jednak także takich przepisów, które zostały przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak art. 65 § 1 K.p.a. czy art. 368 § 1 ustawy – Kodeks spółek handlowych. Z drugiej strony zarzuty kasacyjne odniesiono do przepisów, których w sprawie nie zastosowano albo nawet nie można było zastosować. Z pewnością – co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną – w sprawie nie naruszono wszak art. 149 § 1 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Bez znaczenia musi pozostawać, że powołanie tego przepisu zapewne stanowiło skutek pomyłki i niezachowania należytej precyzji czy staranności redakcyjnej, gdyż pełnomocnik mógł mieć na myśli art. 109 § 1 K.p.a., tym bardziej że omawiany zarzut kasacyjny stanowi w istocie powtórzenie zarzutu sformułowanego w skardze. Nieadekwatnie do stanu faktycznego sprawy podniesiono wszelako również naruszenie pozostałych przepisów postępowania administracyjnego. Nie ulega przecież wątpliwości, że Spółka nie ustanowiła pełnomocnika, w szczególności w osobie B. M., który w jej imieniu podpisał pismo z dnia 10 listopada 2015 r., podając się zresztą za jej dyrektora regionalnego do spraw eksploatacji nieruchomości, nie za jej pełnomocnika. Z tego punktu widzenia nieistotne jest, że zgodnie z art. 32 i art. 33 § 1 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, którym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, czemu skądinąd w sprawie nikt nie zaprzeczył. Z tego powodu nie mogło również dojść do naruszenia reguły ustanowionej w art. 40 § 2 K.p.a., że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Niezależnie od tych konstrukcyjnych mankamentów rozpoznawanej skargi kasacyjnej, zauważyć wypada, że jej autor, co zasadnie dostrzeżono w odpowiedzi na nią, niezgodnie ze stanem faktycznym sprawy utrzymuje, iż pismo z dnia 10 listopada 2015 r. było wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bezsprzecznie bowiem wniosek taki pismem z dnia 30 września 2015 r. złożyła [...][...] i dopiero w jego treści wskazała fakty, w których świetle Spółka stała się stroną postępowania administracyjnego. Pismo Spółki z dnia 10 listopada 2015 r. było tylko odpowiedzią na pismo organu, w którym ją o tym powiadomiono, załączając dokumenty pozwalające się zorientować, na jakim etapie postępowanie się znajdowało. Co więcej, odpowiedź ta sprowadzała się jedynie do podtrzymania wniosku, bez uzupełnienia zaprezentowanego w nim stanowiska o nowe argumenty i bez zgłoszenia jakichkolwiek kolejnych wniosków, do których należałoby się ustosunkować w sposób procesowy. Nie przyczyniła się ona w ogóle do nadania postępowaniu odmiennego biegu, nie otwierając nowego wątku, który należałoby zbadać albo podjąć, lub postępowania wpadkowego, który wymagałby odrębnego rozstrzygnięcia. Poza tym pismo z dnia 10 listopada 2015 r. nie było także istotne dla oznaczenia roli Spółki w postępowaniu, którego stroną stała się ona z mocy prawa. W efekcie w odpowiedzi na skargę kasacyjną słusznie podniesiono, że pismo to, a co za tym idzie również brak ustaleń co do tego, czy osoba, która je podpisała, była uprawniona do reprezentacji Spółki, nie wywarło żadnego wpływu na wynik sprawy, w szczególności zaś nie spowodowało negatywnych następstw dla Spółki, m.in. nie uniemożliwiło jej złożenia skargi na decyzję kończącą postępowanie. Wprawdzie organ powinien te ustalenia poczynić, ale zaniechanie tego obowiązku w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie mogło tej decyzji dyskwalifikować. Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, toteż Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a.