II OSK 1112/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 92/08 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. II OSK 1112/08 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem 27 marca 2008 roku, sygn. akt II SA/Gl 92/08 oddalił skargę Z.P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] lipca 2006 roku nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Będzinie z [...] maja 2006 roku nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotem toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania była kwestia oceny legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu bramy wjazdowej do budynku gospodarczego użytkowanego jako garaż, usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w S.. Roboty te zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Będzińskiego z [...] lutego 2005 r. o pozwoleniu na budowę, którą zatwierdzony został projekt budowlany przewidujący lokalizację otworu drzwiowego w granicy z działką sąsiednią. Jednakowoż wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, co nastąpiło ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z [...] października 2005 r., wydaną w postępowaniu wznowieniowym doprowadziło do stanu, że inwestor nie legitymuje się decyzją umożliwiającą prowadzenie robót budowlanych. Słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego, że w tej sytuacji nie można zarzucić skarżącej dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), skoro roboty budowlane skarżąca rozpoczęła i prowadziła na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki stan wymuszał jednak na organie nadzoru budowlanego wszczęcie z urzędu i prowadzenie postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 51 Prawa budowlanego, a w ramach tego postępowania ustalenie, czy realizacja robót budowlanych odpowiada przepisom prawa. Co prawda w wyniku skargi wniesionej przez Z.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 września 2006 r. II SA/Gl 1083/05 uchylił tę decyzję, jednakże z powodów odmiennych od tych, na które powołuje się skarżąca. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (kontynuacji budowy ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż) bez uprzedniego wyjaśnienia, czy wykonane zostały obowiązki nałożone na skarżącą decyzją z [...] kwietnia 1997 r. nie było możliwe. Poza tym, w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której skarżąca wykonała w kwietniu 2005 r. roboty budowlane. Wykonane przez Z.P. roboty budowlane naruszają regulacje zawarte w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Z treści § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że odległość budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy z nieruchomością sąsiednią powinna wynosić co najmniej 4 m. Skoro zaś budynek gospodarczy usytuowano na działce nr [...], w granicy z działką nr [...], to tym samym nie jest możliwe wykonanie bramy wjazdowej do garażu, ze względu na brak zachowania minimalnej odległości, o której mowa w przywołanym przepisie. Przepisy techniczno-budowlane nie dopuszczają możliwości usytuowania ściany budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...], a pas gruntu biegnący po tej parceli od drogi publicznej do wjazdu do garażu znajduje się w jej wyłącznym użytkowaniu. Wskazać trzeba, że skarżąca nie jest wyłącznym właścicielem tej działki, zaś drugi ze współwłaścicieli W.K. oponował w toku całego postępowania co do takiej lokalizacji bramy wjazdowej do budynku. Po drugie, oddanie części działki do wyłącznego użytkowania nie stwarza jeszcze podstaw do twierdzenia, że skarżąca legitymuje się wyłącznym tytułem prawnorzeczowym do działki nr [...], a zatem by obie wymienione działki w rzeczy samej stanowiły jedną nieruchomość. Zrealizowanie w ścianie granicznej bramy wjazdowej do budynku w sposób oczywisty narusza więc wymienione przepisy techniczno-budowlane, stąd jedyną możliwą decyzją, jaką powinien był podjąć organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, było wydanie decyzji nakazującej zamurowanie otworu drzwiowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Z.P. zaskarżając go w całości na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki zastosowania tego przepisu przez organ administracji umożliwiające nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania określonych w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2006 roku robót budowlanych, pomimo uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 września 2006 roku (II SA/Gl 1083/05) decyzji Wojewody Śląskiego z [...] października 2005 r. w sprawie uchylenia decyzji Starosty Powiatu Będzińskiego z [...] lutego 2005 r., Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na kontynuację budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku na garaż, 2) § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. przez przyjęcie, że budowa przez Skarżącą budynku gospodarczego ze ścianą z otworem drzwiowym w granicy działki sąsiedniej naruszała ten przepis, podczas gdy ukształtowany stan prawnorzeczowy sąsiadujących ze sobą działek nr [...] i [...], jak również ustalony sądownie sposób podziału do użytkowania działki nr [...] umożliwiał usytuowanie w granicy geodezyjnej pomiędzy sąsiadującymi działkami ściany z otworem drzwiowym budynku gospodarczego użytkowanego jako garaż. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w dacie wykonywania przez skarżącą robót budowlanych objętych zakresem przedmiotowym decyzji Starosty Będzińskiego z [...] lutego 2005 roku o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, który przewidywał lokalizację otworu drzwiowego w granicy z działką sąsiednią - a zatem w miesiącu kwietniu 2005 roku - skarżąca w istocie nie legitymowała się decyzją umożliwiająca prowadzenie robót budowlanych, a to wobec wyeliminowania wskazanej decyzji Starosty Będzińskiego z [...] lutego 2005 roku z obrotu prawnego ostatecznym orzeczeniem Wojewody Śląskiego, wydanym po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego [...] października 2005 roku. Niemniej jednak decyzja ta, mocą prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z 15 września 2006 roku (II SA/G1 1083/05) sama została wyeliminowana z obrotu prawnego, a skoro tak, to unicestwieniu uległy wywołane przez nią skutki prawne, w szczególności skutek odnoszący się do mocy wiążącej decyzji Starosty Będzińskiego z [...] lutego 2005 roku. Uwzględniając fakt, iż postanowieniem z [...] października 2007 r. (znak: [...]) Wojewoda Śląski zawiesił postępowanie odwoławcze (kontynuowane po wzmiankowanym uchyleniu przez WSA w Gliwicach decyzji tego organu z [...] października 2005 roku) należy uznać, iż decyzja Starosty Będzińskiego z [...] lutego 2005 roku nadal obowiązuje (a ponadto - została ona przez Skarżącą wykonana). Wbrew zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku stanowisku nie są istotne przyczyny, z powodu których doszło do uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z [...] października 2005 roku, natomiast istotny jest sam fakt uchylenia tej decyzji oraz - wskazane wyżej - prawne następstwa tego uchylenia. W związku z powyższym nie zaistniały przesłanki zastosowania przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wydania na jego podstawie kwestionowanych w skardze do WSA w Gliwicach decyzji. Przyjęcie przez Sąd przeciwstawnego założenia stanowi naruszenie art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Co do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. podniesiono, że opiera się on na założeniu konieczności respektowania prawnorzeczowego statusu działek o numerach ewidencyjnych [...] (stanowi ona wyłączną własność Skarżącej Z.P.) oraz [...] (stanowi ona współwłasność Skarżącej oraz spadkobierców zmarłego W.K.), w tym również sposobu, w jaki działka nr [...] została podzielona do użytkowania postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z [...] lutego 2002 roku ([...]). Uwzględnienie powyższych uwarunkowań umożliwia usytuowanie w granicy geodezyjnej pomiędzy sąsiadującymi działkami ściany z otworem drzwiowym budynku gospodarczego użytkowanego jako garaż. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są trafne. Zarzut naruszenia art. 51 ust. l pkt 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki zastosowania tego przepisu przez organ administracji - Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (a poprzednio także przez organ I instancji - Starostę Będzińskiego) umożliwiające nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania określonych w decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2006 roku robót budowlanych pomimo uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 września 2006 roku (II SA/G1 1083/05) decyzji Wojewody Śląskiego z [...] października 2005 roku [...] w sprawie uchylenia decyzji Starosty Powiatu Będzińskiego z [...] lutego 2005 roku Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na kontynuację budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku na garaż jest uzasadniony. Wskazane w art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego postępowanie prowadzone w ramach legalizacji, czyli procedury mającej na celu ewentualne doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem może zostać wszczęte bądź to w sytuacji braku decyzji o pozwoleniu na budowę bądź też w sytuacji istnienia takiego pozwolenia po stronie skarżącego. Sytuacja taka nie miała miejsca w dacie wykonywania przez skarżącą robót budowlanych objętych zakresem przedmiotowym decyzji Starosty Będzińskiego z [...] lutego 2005 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, który przewidywał lokalizację otworu drzwiowego w granicy z działką sąsiednią - a zatem w kwietniu 2005 r. - skarżąca legitymowała się decyzją umożliwiającą prowadzenie robót budowlanych, a to wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody Śląskiego z [...] października 2005 r., Nr [...] mocą prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z 15 września 2006 r. (II SA/G1 1083/05). W rezultacie unicestwieniu uległy wywołane przez decyzję Wojewody Śląskiego skutki prawne, w szczególności utrata mocy wiążącej przez decyzję Starosty Będzińskiego z [...] lutego 2005 r. Uwzględniając fakt, iż postanowieniem z [...] października 2007 r. (znak: [...]) Wojewoda Śląski zawiesił postępowanie odwoławcze należy uznać, że decyzja Starosty Będzińskiego z [...] lutego 2005 r. pozostawała w mocy w dacie prowadzenia robót budowlanych przez skarżącą, a także w dacie ich zakończenia. Wbrew zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są istotne przyczyny, z powodu których doszło do uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z [...] października 2005 r., a tylko istotny jest sam fakt uchylenia tej decyzji oraz - wskazane wyżej - następstwa prawne wyeliminowania jej z obrotu prawnego, czyli powrót do stanu prawnego wynikającego z decyzji Starosty Powiatu Będzińskiego z [...] lutego 2005 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na kontynuację budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku na garaż. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.