II OSK 1114/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie del. WSA Jerzy Siegień NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 50/08 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 225/07, oddalił skargę Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po zapoznaniu się z odwołaniem S. i L. S. od decyzji Burmistrza Gminy Warszawa – Ursynów z dnia [...] stycznia 1998 r., którą umorzono postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] lutego 1997 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy Warszawa – Ursynów zezwalającą Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na użytkowanie segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej położonego przy ul. [...] w W. jako bezprzedmiotowe – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że wnoszący odwołanie S. i L. S. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy świadczy jedynie o ich interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania ich za stronę. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku wniesienia skargi S. i L. S., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego stopnia wyższego w swoim rozstrzygnięciu dokonał błędnej oceny materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie S. i L. S. jako strony w przedmiotowej sprawie, wykluczając tym samym możliwość merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Organ uznał, że wydając zaskarżoną decyzję nr [...] powinien był wziąć pod uwagę treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2326/96 oraz wyroku z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1722-1723/98 również wydanego w toku niniejszego postępowania. W wyrokach tych Sąd uznał, że interes skarżących, którzy już w postępowaniu administracyjnym byli traktowani jako strona wyraża się w uzasadnionym żądaniu realizacji uprawnień wynikających z art. 5 ust 1 pkt 9 i ust 2 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący mogli to żądanie zgłaszać jako samodzielny podmiot dysponujący prawem w odniesieniu do konkretnego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w W. na powyższą decyzję, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja wydana w trybie tzw. autokontroli jest prawidłowa. Sąd I instancji uznał, że o tym, iż S. i L. S. mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w trzech wyrokach, tj. w wyroku z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2326/96, z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1722-1723/98 oraz z dnia 16 października 2003 r. sygn. akt IV SA 1915/02, w którym oddalono skargę S. i L. S., ale z przyczyn merytorycznych, a nie z powodu braku przymiotu strony. Sąd orzekający w tych sprawach stanął na stanowisku, iż S. i L. S. mają przymiot strony na podstawie art. 5 ust 1 pkt 9 i ust 2 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., tj. ochrony interesów osób trzecich. Obecnie orzekający Sąd stwierdził zatem, że jest związany tą oceną prawną (zawartą w ww. wyrokach) zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Związanie samego sądu administracyjnego polega na tym, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku. Zarówno więc organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowej [...] w W., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to błędne przyjęcie, iż na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd jest związany w niniejszym postępowaniu oceną prawną wyrażoną uprzednio w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w konsekwencji czego Sąd dopuścił się w niniejszej sprawie także naruszenia art. 28 k.p.a., polegającego na nie zastosowaniu go i nieuwzględnieniu, iż z treści tego przepisu wynika, że S. i L. S. nie mają interesu prawnego i nie mogą występować w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu, a więc także wnieść skutecznie odwołania. Skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd – w przedmiotowej sprawie wyrok został wydany przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, a wcześniejsze wyroki wydane zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, a więc inny Sąd. Zdaniem Spółdzielni przywołany wyżej przepis nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a oparte na nim orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. W konsekwencji nieuzasadnionego zastosowania art. 153 p.p.s.a., Sąd w niniejszej sprawie nie uwzględnił przy ocenie zaskarżonej decyzji art. 28 k.p.a. i faktycznie uznał, iż S. i L. S. mają interes prawny i mogą występować w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu, a więc także wnieść skutecznie odwołanie, choć tak w rzeczywistości, zdaniem skarżącej Spółdzielni nie jest. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do regulacji prawnej art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej skrótowo p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tyko nieważność postępowania wg przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ nie stwierdzono nieważności postępowania Sąd kasacyjny przystąpił do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i stwierdził, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., którą to organ odwoławczy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił skargę S. i L. małż. S. i uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. Decyzją tą organ wcześniej umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, iż małż. S. nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym użytkowania segmentu mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w W.. Ocenę swoją organ odwoławczy zweryfikował mając na uwadze treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach z dniach 22 września 1999 r. IV SA 2326/96, z dnia 22 września 1999 r. IV SA 1722-1723/98 oraz z dnia 16 października 2003 r. IV SA 1915/02. Skarga kasacyjna oparta została tylko na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, iż Sąd jest związany w niniejszym postępowaniu oceną prawną co do przymiotu strony składających skargę małż. S. i uznania prawa ich udziału w tym charakterze w postępowaniu administracyjnym. Zarzut powyższy skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest chybiony co zauważono na wstępie rozważań tego Sądu. Uprawnienia "strony postępowania" kwestionowane skargą kasacyjną przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...] są chybione i niezasadne jeśli się zważy, iż wszystkie trzy sprawy, w których zapadły przytoczone wyroki – toczyły się z udziałem zarówno Spółdzielni Mieszkaniowej [...] jak i małż. S.. W treści wskazanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że S. i L. S. mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikający z przepisów prawa budowlanego art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 tego prawa, tj. ochrony interesów osób trzecich. Tą oceną nadal jest związany organ rozpoznający przedmiotową sprawę jak i Sąd orzekający w sprawie, jak zaznaczył słusznie Sąd pierwszej instancji a związanie to wynika z treści art. 153 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Wskazane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego są prawomocne i pozostają w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (vide postanowienie SN z dnia 21 października 1999 r., OSP 2001, z. 4, poz. 63). Także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2002 r. (publ. Lex 74492) zajęto stanowisko, że "skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zachodzi tu zatem ograniczenie dowodzenia faktów objętych prejudycjalnym orzeczeniem". W świetle powyższych okoliczności, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawem orzekł o trafności kontrolowanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., skoro organ ten uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanych wyrokach przesądzające przymiot strony małż. S. – w postępowaniu związanym ze sporną nieruchomością przy ul. [...] w W., bowiem legitymują się własnym interesem prawnym w myśl wymogów art. 28 k.p.a. Lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnym stopniu nie podważyło słusznego wyroku Sądu pierwszej instancji. Z tych względów z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...].