II OSK 1117/20

Dnia 10 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/19 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę, zobowiązał Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. do rozpoznania wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. z dnia 26 listopada 2018 r., w terminie 30 dni, od dnia zwrotu akt organowi oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd I instancji posłużył się ustawową nazwą organu, jaka wynika z treści art. 13 ust. 4 Prawa wodnego i § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie. Wymieniony wyżej przepis ustawy oraz § 1 załącznika do ww. rozporządzenia dopuszczają na potrzeby tych aktów posługiwanie się skróconą nazwą Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, tj. "Wodami Polskimi". Dlatego należało uznać, że Sąd niewadliwie określił w zaskarżonym wyroku organ jako Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S., w sytuacji gdy w części orzeczeń sądowych używano skróconej nazwy organu jako "Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich". Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność ww. Dyrektora Zarządu Zlewni w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W skardze sformułowano zarzut naruszenia art. 398 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie skutkujące pozostawieniem wniosku strony skarżącej bez rozpoznania i rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie ww. organu do rozpoznania jej wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do urządzenia wodnego – rowu z odcinka drogi wojewódzkiej nr [...], drogi powiatowej i drogi gminnej oraz do rzeki W. w km. [...] z odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości B., Gmina B., w terminie 14 dnia od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jej przedmiotem jest bezczynność organu administracji publicznej w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rowu oraz do rzeki Warty za pomocą istniejących wylotów kanalizacji deszczowej, tj. - wylot nr 1 – do istniejącego rowu zlokalizowanego na działce nr [...] obręb B. z odcinka drogi wojewódzkiej nr [...], drogi powiatowej oraz odcinka drogi gminnej w miejscowości B., - wylot nr 2 – do rzeki W. w km [...] z odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] (odcinek mostu nad rzeką W.) w miejscowości B.. W dalszej części skargi został zrelacjonowany administracyjny tok postępowania, w którym organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną, uznając brak istnienia podstaw do wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji w niniejszej sprawie, w następstwie której Dyrektor Zarządu Zlewni pozostawił wniosek strony skarżącej bez rozpoznania. W ocenie Dyrektora, wniosek złożony został na udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie wprowadzenia wód opadowych i roztopowych, które będą realizowane za pomocą 2 istniejących wylotów uchodzących do dwóch różnych odbiorników. Odwołał się także do treści art. 398 ust. 9 Prawa wodnego z 2017 r., przyjmując, że dowód uiszczenia opłaty jest traktowany jako formalny załącznik do wniosku, a jego brak lub nieuzupełnienie w terminie wskazanym przez organ powoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. strona skarżąca wystosowała ponaglenie dotyczące bezczynności Dyrektora Zarządu Zlewni, po rozpoznaniu którego postanowieniem z dnia 16 września 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. nie stwierdził bezczynności organu, którego ponaglenie dotyczyło. W ocenie strony skarżącej, złożony przez nią wniosek nie wymagał uiszczenia dwóch opłat za dwa pozwolenia wodnoprawne, a ponadto, że brak uiszczenia tej opłaty nie jest brakiem formalnym skutkującym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/19, uwzględniając skargę, wskazał, że wymogi formalne do wniesienia skargi zostały zachowane, a kwestia kognicji sądu w tej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. Przechodząc do merytorycznej oceny Sąd stwierdził, że z uwagi na wnioskowany zakres pozwolenia wodnoprawnego, który dotyczył dwóch różnych wylotów kanalizacji deszczowej uzasadnione było wydanie tylu pozwoleń wodnoprawnych, ile jest wylotów kanalizacji deszczowej. Skoro sprawa dotyczy dwóch urządzeń wodnych, stosowne jest wydanie w jednej decyzji dwóch takich pozwoleń. Jednak nie znajduje uzasadnienia stanowisko o konieczności mnożenia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o której stanowi art. 398 ust. 3 Prawa wodnego. Albowiem zgodnie z art. 398 ust. 4 ww. ustawy opłatę mnoży się, jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo. A contrario oznacza to, że udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu (art. 398 ust. 4 ww. ustawy). Ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Oceny w tym zakresie można jednak bez trudu dokonać, analizując art. 389 ww. ustawy, który w swej treści wymienia poszczególne kategorie działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Niezależnie od tego ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 1 ww. ustawy. Ustalając tożsamość rodzajową pozwoleń wodnoprawnych należy kierować się treścią art. 389 ww. ustawy, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej (art. 389 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Analogiczne stanowisko w tej kwestii wyraził wcześniej WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 67/19. W konsekwencji Sąd uznał, że organ wadliwie zastosował art. 64 § 2 K.p.a. Nieprawidłowym było wezwanie przez organ strony skarżącej do uiszczenia "brakującej" (drugiej) opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego w kwocie 217 zł, co skutkowało nieprawidłowym pozostawieniem wniosku strony skarżącej bez rozpoznania. Naruszenie art. 389 ust. 4 Prawa wodnego i art. 64 § 2 K.p.a. przez przyjęcie powyższej koncepcji i w konsekwencji pozostawienie wniosku strony skarżącej bez rozpoznania czyni zasadnym zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie. Uwagę zwraca przy tym fakt, że od złożenia wniosku (26 listopada 2018 r.) upłynął okres ponad 14 miesięcy, mimo złożonej skargi organ nie wydał w sprawie decyzji ostatecznie załatwiającej sprawę owego pozwolenia wodnoprawnego, choć pierwsza decyzja w tej sprawie zapadła w dniu 29 marca 2019 r. Tymczasem zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl zaś art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić przy tym należy, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z art. 35 § 4 K.p.a. – przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 tego artykułu. Brak należytej realizacji przez organ tych obowiązków wynikających z zasady sprawnego działania organów administracji nie budzi zatem w sprawie najmniejszych wątpliwości. Jednakże wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności i trudności organu związane z prawidłową analizą art. 398 Prawa wodnego, w tym trudności wynikłe z przedstawionego w decyzji kasatoryjnej stanowiska organu odwoławczego, Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, że bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie opisane działania organu nie dają podstaw do ich utożsamiania z lekceważącym stosunkiem do skarżącego, lecz z trudnościami związanym z prawidłowym działaniem w oparciu o obowiązujące i prawidłowo zinterpretowane przepisy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi "zwykłej" i jej oddalenie, jako niezasadnej; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 389 pkt 1 w zw. z art. 398 ust. 4 i art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego z 2017 r. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że udzielenie w jednej decyzji dwóch pozwoleń wodnoprawnych na dwie różne usługi wodne (usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód; i usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych do urządzenia wodnego) stanowi udzielenie dwóch pozwoleń tożsamych rodzajowo. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a polegające na przyjęciu, że niedołączenie poświadczenia wniesienia opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 398 ust. 9 pkt 2 Prawa wodnego, nie stanowi o niespełnieniu innych wymagań określonych w przepisach prawa, uzasadniającym zastosowanie trybu przewidzianego w art. 64 § 2 K.p.a.; - art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 389 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. i art. 64 § 2 K.p.a. przez zobowiązanie Dyrektora Zarządu Zlewni do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 26 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi, wskutek błędnego przyjęcia, że organ ten naruszył powołany przepis prawa materialnego oraz K.p.a., a w konsekwencji pozostawania w bezczynności. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie jest bezczynności organu administracji publicznej w zakresie wyznaczonym przez art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1-2 p.p.s.a., a nie kwestie merytoryczne związane z oceną "jednorodności" (tożsamością rodzajową) pozwoleń wodnoprawnych i co za tym idzie – "mnożenia" opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (wymagane przez organ uiszczenie przez wnioskodawcę dwóch opłat za dwa pozwolenia wodnoprawne). Poza tym oceny w zakresie "jednorodności" pozwolenia wodnoprawnego i "mnożenia" opłaty nie są przesądzające dla wyniku niniejszej sprawy dotyczącej oceny czy organ pozostawał w bezczynności, ponieważ ewentualna ocena organu w kierunku uznania, że wymagane jest zastosowanie art. 398 ust. 4 Prawa wodnego i pomnożenie opłaty przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, które nie są tożsame rodzajowo, nie uprawnia organu do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. i pozostawienia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego bez rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie dotyczącej udzielenia zgody wodnoprawnej znajduje zastosowanie art. 261 K.p.a. Artykuł 398 Prawa wodnego nie jest jednoznaczny. Z jednej strony z art. 398 ust. 9 Prawa wodnego, przewidującego obowiązek dołączenia do wniosku o udzielenie zgody wodnoprawnej poświadczenia wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną, wynika, że opłata powinna być uiszczona przed złożeniem wniosku, a więc także przed udzieleniem zgody wodnoprawnej. Z drugiej strony z art. 398 ust. 18 Prawa wodnego, przewidującego możliwość przymusowego ściągnięcia nieuiszczonych w terminie opłat za zgody wodnoprawne w trybie określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynika, że uiszczenie opłaty nie jest warunkiem udzielenia zgody wodnoprawnej. Można bowiem twierdzić, że gdyby warunkiem udzielenia zgody wodnoprawnej było uiszczenie w terminie opłaty, to niepotrzebny byłby przepis regulujący przymusowe ściągnięcie opłaty, która nie została uiszczona w terminie, czyli przed złożeniem wniosku. Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na ten przepis w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok z 18 grudnia 2019 r., II OSK 1679/19) przyjęto już, że oznacza to, iż w sprawie dotyczącej udzielenia zgody wodnoprawnej znajduje zastosowanie art. 261 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni (§ 1), jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (§ 2), przy czym na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie (§ 3). Należy zwrócić uwagę, że art. 64 § 2 K.p.a. ustanawia ogólną regulację dotyczącą postępowania organu w sytuacji gdy podanie nie czyni zadość innym niż wskazane w art. 64 § 1 K.p.a. wymaganiom ustalonym w przepisach i nie znajduje zastosowania w szczególnej i uregulowanej odrębnie w art. 261 K.p.a. sytuacji, gdy strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry. Oznacza to, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie przez organ art. 64 § 2 K.p.a. było wadliwe i przesądza o pozostawaniu organu w bezczynności, a tym samym o podjęciu przez Sąd I instancji niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie bezczynności organu. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która zasadniczo opiera się na kwestiach merytorycznych dotyczących wysokości opłaty, nie stanowi więc wady, która miałaby istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zatem w okolicznościach tej sprawy organ uznał, że opłata nie została uiszczona w odpowiedniej wysokości to w pierwszej kolejności powinien zastosować art. 261 K.p.a. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawionym powyżej stanowiskiem jest również to, że zastosowanie ww. trybu postępowania umożliwia wnioskodawcy skorzystać z trybu odwoławczego, co otwiera drogę do skutecznego kwestionowania wysokości opłaty wskazanej w wezwaniu organu. Jednak organ powinien w takich okolicznościach sprawy ewentualnie rozważyć, czy w tym konkretnym przypadku mamy do czynienia z tożsamym rodzajowo pozwoleniem wodnoprawnym, co w pierwszej kolejności wymaga od organu wzięcia pod uwagę treści art. 389 i art. 390 Prawa wodnego, które wymieniają przypadki, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, w tym na usługi wodne (art. 389 pkt 1). Ponadto uwzględnienia wymaga treści art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, w którym zawarty jest katalog poszczególnych usług wodnych, w tym odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Organ powinien uwzględnić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych do wód – rzeki W. oraz do urządzenia wodnego – rowu. Wymagane jest zatem rozważenie przez organ, czy ww. przepisy stanowią wystarczające kryterium rodzajowo określonych pozwoleń wodnoprawnych. Tego rodzaju rozważań organ powinien dokonać na etapie stosowania art. 261 K.p.a. o ile stwierdzi, że w okolicznościach tej sprawy przepisy Prawa wodnego umożliwiają stwierdzenie, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rowu oraz do rzeki Warty za pomocą istniejących wylotów kanalizacji deszczowej, tj. ww. wylotów nr 1 i 2, nie są tożsame rodzajowo w rozumieniu art. 398 ust. 4 Prawa wodnego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 389 pkt 1 w zw. z art. 398 ust. 4 i art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. i art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 389 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. i art. 64 § 2 K.p.a. nie mogły skutecznie prowadzić do podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i z tych względów nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.