II OSK 1679/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 10/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 10/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto R. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. (dalej "Dyrektor Zarządu Zlewni") w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego: I. zobowiązał Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. do rozpoznania wniosku Gminy Miasto R. z 15 stycznia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto R. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wymienionym wnioskiem z 15 stycznia 2018 r. Gmina zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych, polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 152, 153, 155, 158, 169, 420 do potoku M. Wniosek został następnie przekazany właściwemu w sprawie Dyrektorowi Zarządu Zlewni. Dyrektor wezwał następnie Gminę do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez wniesienie opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W tym samym piśmie Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że opłata wynosi 217 zł za każde pozwolenie wodnoprawne wymienione w decyzji. Gmina zakwestionowała wskazany przez organ sposób wyliczenia opłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych i uiściła opłatę w wysokości 217 zł, przekazując Dyrektor Zarządu Zlewni dowód uiszczenia opłaty od przedmiotowego wniosku w tej wysokości. Zawiadomieniem z 4 lipca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni zawiadomił Gminę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania ze względu na nieusunięcie braków formalnych wniosku. Po bezskutecznym ponagleniu Dyrektora Zarządu Zlewni Gmina wniosła do WSA w Rzeszowie skargę na bezczynność. Po rozpoznaniu skargi WSA w Rzeszowie wydał zaskarżony wyrok. W uzasadnieniu Sąd I instancji dokonał negatywnej oceny stanowiska Dyrektora Zarządu Zlewni, co do konieczności uiszczenia zwielokrotnionej opłaty za zgodę wodnoprawną, w sytuacji gdy w jednej decyzji należy wydać tyle pozwoleń wodnoprawnych ile jest wylotów kolektorów deszczowych do potoku stwierdzając, iż udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi w świetle art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne obowiązku poniesienia więcej niż jednej opłaty z tego tytułu. Wskazane wyżej naruszenie art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne stanowiło w ocenie Sądu I instancji samodzielną podstawę uwzględnienia skargi. Niezależnie od powyższego WSA w Rzeszowie wskazał, iż błędne jest stanowisko sprowadzające się do tezy, że nieuiszczenie opłaty od podania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego skutkuje pozostawieniem tego podania bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Powoływany przez organ art. 398 ust. 9 pkt 2 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że poświadczenie uiszczenia opłaty za zgodę wodnoprawną dołącza się do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi wystarczającej podstawy do afirmacji tego stanowiska, jeżeli uwzględni się treść art. 398 ust. 3, 17 i 18 tej samej ustawy. W ocenie Sądu I instancji skoro stosownie do ust. 14 art. 398 ustawy Prawo wodne do opłat, o których mowa w ust. 1-6, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, to zauważyć trzeba, że po myśli art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu ordynacji, uwzględniające postanowienia art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne, pozwala przyjąć, że zobowiązanie z tytułu uiszczenia opłaty powstaje z dniem wydania decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Treść art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest jednoznaczna: Za wydanie pozwolenia wodnoprawnego opłata wynosi 217 zł. Innymi słowy: opłatę, o której mowa w art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne uiszcza się za uzyskanie (wydanie) pozwolenia wodnoprawnego, a nie za rozpoznanie podania o udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wnosząc o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, podmiot składający podanie nie ma przecież pewności, że zostanie ono rozpoznane pozytywnie, wszak przepisy ustawy Prawo wodne w art. 399 wprost wskazują na możliwość wydania decyzji negatywnej. Wydając decyzję administracyjną udzielającą pozwolenia wodnoprawnego organ, stosownie do postanowień art. 398 ust. 3 i ust. 17 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 Ordynacji podatkowej, powinien jednocześnie określić zobowiązanie z tytułu opłaty za tę formę zgody wodnoprawnej. Zobowiązanie do uiszczenia opłaty stałoby się wymagalne z chwilą uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Stosownie do postanowień art. 398 ust. 18 ustawy Prawo wodne nieuiszczenie opłaty w terminie skutkowałoby z kolei jej przymusowym ściągnięciem w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu I instancji stanowiska tego nie modyfikują postanowienia art. 398 ust. 12 pkt 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym opłata za pozwolenie wodnoprawne podlega zwrotowi, jeżeli nie wszczęto postępowania w sprawie. Powyższy przepis należy wiązać z takim układem faktycznym, w którym wnoszący podanie dobrowolnie uiścił opłatę wraz z poddaniem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W świetle postanowień pozostałych przepisów art. 398 ustawy Prawo wodne nie może on stanowić podstawy do twierdzenia o zobowiązaniu do uiszczenia omawianej opłaty już na etapie złożenia podania. Gdyby ów przepis czytać literalnie – przy uwzględnieniu art. 398 ust. 3 ustawy Prawo wodne – wnioskujący nie mógłby ubiegać się o zwrot opłaty w razie wszczęcia postępowania i odmowy udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Taka sytuacja zdaniem WSA w Rzeszowie z przyczyn oczywistych byłaby nie do zaakceptowania. Sąd I instancji wskazał także, iż konsekwencje nieuiszczenia wymaganych opłat w postępowaniu administracyjnym reguluje nie art. 64 § 2 K.p.a., lecz art. 261 i następne. Zdaniem WSA w Rzeszowie art. 261 K.p.a. pozwala na pozostawienie podania bez rozpoznania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przepis ten nie będzie miał jednak zastosowania w sprawie, albowiem przepisy ustawy Prawo wodne do niego nie odsyłają. Zgodnie natomiast z art. 398 ust. 7 ustawy Prawo wodne jeżeli opłata za zgodę wodnoprawną nie pokrywa rzeczywistych kosztów postępowania, przepisy art. 264 oraz art. 265 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Pierwszy z powołanych przepisów K.p.a. stanowi w paragrafie pierwszym, że: jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Art. 265 K.p.a. natomiast statuuje zasadę, że wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji wskazał, iż: 1) opłata z tytułu wydania pozwolenia wodnoprawnego powinna być określona w decyzji udzielającej tej formy zgody wodnoprawnej; 2) zobowiązanie do uiszczenia opłaty z tytułu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego powstaje z chwilą wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie; 3) nieuiszczona opłata z tytułu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji; 4) uiszczenie opłaty z tytułu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie ma charakter dobrowolny i nie zwalnia organu z realizacji obowiązku, o którym mowa w pkt 1; 5) brak uiszczenia opłaty z tytułu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie wpływa na procesową skuteczność (podania) wniosku w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 389 pkt 1 w zw. z art. 398 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. dopuścił się bezczynności nie wydając dla wnioskodawcy decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych i zobowiązując organ do wydania takiej decyzji, mimo, że wniosek Gminy Miasta R. nie spełniał wymagań wskazanych w ww. przepisach Prawa wodnego - nie zachodzi bowiem wskazywana przez Sąd tożsamość rodzajowa 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 398 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez wadliwe zastosowania i w konsekwencji uznanie, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. dopuścił się bezczynności nie wydając dla wnioskodawcy decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych i zobowiązując organ do wydania takiej decyzji, mimo, że wniosek Gminy Miasta R. nie spełniał wymagań wskazanych w ww. przepisach Prawa wodnego - nie posiadał załączonej odpowiedniej opłaty 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 398 ust. 9 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że brak poświadczenia wniesienia opłaty za wnioskowane pozwolenie wodnoprawne nie jest takim brakiem formalnym, którego nieuzupełnienie winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania i w konsekwencji uznanie, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. dopuścił się bezczynności nie wydając dla wnioskodawcy decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych i zobowiązując organ do wydania takiej decyzji 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że skarżący jakoby naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że pozostawił podanie wnioskodawcy bez rozpoznania, podczas gdy w oparciu o dane przedłożone organowi przez wnioskodawcę prowadzenie postępowania nie było dopuszczalne 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. skutkujące uznaniem, że organ dopuścił się bezczynności nie wydając decyzji wodnoprawnej wnioskodawcy - Gminie Miastu R., podczas gdy wnioskodawca, mimo wezwania, nie uzupełnił wniosku, co w oparciu o obowiązujące przepisy prawa winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania i zakończeniem sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty Dyrektor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Dyrektora kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Dyrektor zrzekł się ponadto rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania się temu nie sprzeciwiła, w związku z czym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Zauważyć także trzeba, iż związanie podstawami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8). Przechodząc do oceny złożonej skargi kasacyjnej wskazać należy, iż trafne okazały się zgłoszone w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 398 ust. 9 pkt 2, art. 398 ust. 3 i art. 389 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej ustawa Prawo wodne), aczkolwiek nie w formie wskazanej w skardze kasacyjnej i nie z powodów w niej podnoszonych. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni art. 398 ust. 9 pkt 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 398 ust. 3 tej samej ustawy, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że uiszczenie opłaty z tytułu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie ma charakter dobrowolny i nie zwalnia organu z realizacji obowiązku rozpoznania podania, zobowiązanie do uiszczenia opłaty z tytułu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego powstaje dopiero z chwilą wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie, a brak uiszczenia opłaty z tytułu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie wpływa na procesową skuteczność (podania) wniosku w tym przedmiocie. Dla wyjaśnienia tej kwestii koniecznym jest dokonanie szerszej analizy przepisów odnoszących się do problemu opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.). Ustawa ta także przewidywała wydawanie w formie decyzji pozwoleń wodnoprawnych, przy czym do pozwoleń tych zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, co wprost wynikało z ust. 24, części III załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej. Opłata skarbowa uiszczana była w kasie właściwego organu podatkowego lub na jego rachunek (art. 8 ust. 1 ustawy o opłacie skarbowej), przy czym zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 organem podatkowym właściwym miejscowo w sprawach opłaty skarbowej od wydania zezwolenia (pozwolenia, koncesji) – był organ podatkowy właściwy ze względu na siedzibę organu lub podmiotu, który dokonał czynności urzędowej albo wydał zaświadczenie lub zezwolenie (pozwolenie, koncesję). W aktualnie obowiązującej ustawie Prawo wodne powołano państwową osobę prawną Wody Polskie (art. 239 ust. 1 ustawy Prawo wodne), wykonującą określone w przepisach ustawy zadania (art. 240 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Zasadniczą zmianą w stosunku do regulacji uprzednio obowiązujących, a dotyczących administrowania wodami, było ustalenie w art. 252 ust. 1 tej samej ustawy, iż Wody Polskie prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty finansowania zadań określonych w przepisach ustawy oraz koszty działalności. Jednym ze źródeł przychodów Wód Polskich są zaś, zgodnie z art. 255 pkt 9 ustawy Prawo wodne wpływy z tytułu opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej. Powyższe wymagało odrębnego uregulowania zagadnień objętych dotąd przepisami o opłacie skarbowej, tak aby wpływy z tytułu opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej wpływały do Wód Polskich, a nie na rachunek organu podatkowego, a nadto wpływy te umożliwiały pokrycie kosztów działalności Wód Polskich oraz finansowania zadań określonych w przepisach ustawy Prawo wodne. Stąd też w art. 503 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne wskazano, iż w ustawie z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827 oraz z 2017 r. poz. 624, 1273, 1529 i 1543) w załączniku do ustawy w części III uchyla się ust. 24, a jednocześnie w art. 398 ustawy Prawo wodne wprowadzono regulacje dotyczące opłat za udzielenie zgód wodnoprawnych. Z powyższego wynika, iż opłata za udzielenie zgód wodnoprawnych jest funkcjonalnym odpowiednikiem uprzednio obowiązującej opłaty skarbowej za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, iż przy wykładni tych regulacji ustawy Prawo wodne, w zakresie w jakim nie pozostają one w sprzeczności z regulacjami ustawy o opłacie skarbowej winien znaleźć zastosowanie dorobek doktryny i orzecznictwa dotyczący problematyki opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji). Dokonując wykładni art. 398 ust. 9 Prawa wodnego z uwzględnieniem powyższych rozważań dojść należy do wniosku, iż przepis ten ustanawia obowiązek uiszczenia opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej (w tym pozwolenia wodnoprawnego) z chwilą złożenia wniosku o udzielenie zgody wodnoprawnej (pozwolenia wodnoprawnego). Odmienna, a przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia tegoż przepisu pozbawiałaby go jakiejkolwiek treści normatywnej, co pozostawało by w sprzeczności z zasadą racjonalności prawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych przepisów, które można by zupełnie pominąć przy dokonywaniu wykładni, a więc odkodowywaniu z treści zawierającego je aktu prawnego norm prawnych regulujących tryb postępowania w danej sprawie. Inaczej i nieco kolokwialnie rzecz ujmując racjonalny prawodawca nie ustanawiałby bowiem przepisów, których stosowanie pozostawione byłoby wyłącznie uznaniu strony. Brak jest także jakichkolwiek racjonalnych przesłanek dla różnicowania w tym zakresie obecnie obowiązującej opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej od obowiązującej pod rządami ustawo Prawo wodne z 2001 r. opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia wodnoprawnego, co do której jakichkolwiek wątpliwości nie budziło, iż winna ona zostać wniesiona z chwilą wydania wniosku o wydanie zezwolenia. Za przyjęciem powyższej wykładni art. 398 ust. 9 ustawy Prawo wodne przemawia nadto treść ust. 12 tego samego artykułu wskazującego, w jakich sytuacjach opłata ta podlega zwrotowi. Skoro zaś opłata podlega zwrotowi między innymi w przypadku braku wszczęcia postępowania w sprawie, to oczywistym jest, iż musi być uiszczona już w momencie wniesienia podania, które ma je zainicjować. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że z przepisu tego wprost wynika, iż ustawodawca nie przewidział zwrotu opłaty w sytuacji wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy, a jedynie gdy nie wszczęto postępowania w sprawie. Jest to zatem regulacja inna niż przewidziana w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej, gdzie przesłanki zwrotu określono szerzej, wskazując, że podlega ona zwrotowi jeżeli mimo zapłacenia opłaty nie wydano zezwolenia (pozwolenia, koncesji). Na obecnym etapie postępowania przedwczesnym byłoby przy tym dokonywanie kontroli dopuszczalności wprowadzenia w ustawie Prawo wodne takich przesłanek odmowy zwrotu opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego (mogło by to nastąpić wyłącznie w toku postępowania z wniosku o zwrot dokonanej opłaty za zgodę wodnoprawną), co uczynił jednakże Sąd I instancji stwierdzając, że taka sytuacja z przyczyn oczywistych byłaby nie do zaakceptowania i wyprowadzając z tego wniosek o dobrowolności uiszczania opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego przed uostatecznieniem się decyzji pozwolenia takowego udzielającej. Przeciwko przyjęciu, iż obowiązek uiszczenia opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej powstaje w momencie złożenia wniosku nie przemawia także treść art. 398 ust. 17 ustawy Prawo wodne. Przepis ten zawiera bowiem odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania do opłat, o których mowa w ust. 1-6, przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sadowym powszechnie przyjmuję się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych. Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty. Pamiętać przy tym należy, iż zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, iż nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 221/10 (dostępny w CBOSA) przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej. Odpowiednie stosowanie przepisu może przecież oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie pewnych zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Odpowiednie stosowanie przepisu może również oznaczać takie przypadki, w których przepisy odniesienia, czyli te, które mają być stosowane odpowiednio, w ogóle nie znajdują zastosowania do konkretnej sprawy albo ze względu na ich bezprzedmiotowość lub ze względu na ich całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla konkretnych stosunków, do których miałyby one być zastosowane odpowiednio. W realiach kontrolowanej sprawy powyższe pozwala na stwierdzenie, iż odpowiednie zastosowanie do opłat za udzielenie zgód wodnoprawnych przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, nie oznacza modyfikacji wynikającej z art. 398 ust. 9 ustawy zasady, iż obowiązek zapłaty tej opłaty powstaje z momentem złożenia wskazanych w tym przepisie podań. Powyższe wynika bowiem wprost z wprowadzonego w tym przepisie obowiązku dołączenia poświadczenia wniesienia opłaty za zgodę wodnoprawną do wskazanych w nim podań. Co za tym idzie wbrew twierdzeniom Sądu I instancji to dzień złożenia podania o zgodę wodnoprawną, a nie dzień jej udzielenia, stanowi zdarzenie, z którego zaistnieniem ustawa Prawo wodne wiąże powstanie obowiązku uiszczenia opłaty za zgodę wodnoprawną. O tym kiedy powstaje zobowiązanie do uiszczenia opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej, w tym wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie przesądza nadto sama nazwa tej opłaty, która jak podkreśla Sąd I instancji jest zgodnie z art. 398 ust. 3 "opłatą za wydanie pozwolenia wodnoprawnego". W sprawie tej opłaty zachodzi bowiem sytuacja analogiczna jak w przypadku opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia (koncesji, pozwolenia), to jest podlega ona opłacie "z góry" podczas składania wniosku o wydanie zezwolenia, a staje się "ostatecznie należna" o ile nie zaistnieją przesłanki do jej zwrotu. Stąd też wadliwym okazał się pogląd prawny Sądu I instancji, iż wydając decyzję wydając decyzję administracyjną udzielającą pozwolenia wodnoprawnego organ, stosownie do postanowień art. 398 ust. 3 i ust. 17 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 Ordynacji podatkowej, powinien jednocześnie określić zobowiązanie z tytułu opłaty za tę formę zgody wodnoprawnej, a zobowiązanie do uiszczenia opłaty stałoby się wymagalne z chwilą uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, iż odpowiednie zastosowanie do opłat o jakich mowa w art. 398 ust. 1-6 ustawy Prawo wodne przepisów Działu III Ordynacji podatkowej będzie natomiast miało miejsce przy rozpoznawaniu ewentualnego wniosku o zwrot opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej. Dalej wskazać należy, co zupełnie przeoczył Sąd I instancji, iż zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6 (a więc także przed dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich – ust. 1 pkt 5), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). Z powyższego wynika, iż błędnym było stanowisko Sądu I instancji jakoby przepis art. 261 K.p.a. nie miał zastosowania w sprawie dotyczącej udzielenia zgody wodnoprawnej, bowiem przepisy ustawy do niego nie odsyłają. W myśl art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne przepisy K.p.a. znajdują bowiem bezpośrednie zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na jej podstawie przed wskazanymi wyżej organami, chyba że są zastępowane – zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali – przez szczególne regulacje ustawy Prawo wodne. Błąd w rozumowaniu Sądu I instancji wynikał nadto z wadliwego odczytania treści art. 398 ust. 7 Prawa wodnego. Przepis ten, stanowiący, iż jeżeli opłata za zgodę wodnoprawną nie pokrywa rzeczywistych kosztów postępowania, przepisy art. 264 oraz art. 265 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, nie oznacza bowiem – jak chce Sąd I instancji – wykluczenia stosowania w stosunku do tych opłat pozostałych regulacji procesowych zawartych w K.p.a., w tym art. 261 K.p.a., lecz jedynie rozszerzenie stosowania przepisów art. 264 oraz art. 265 K.p.a., także na takie koszty postępowania, którymi nie można by obciążyć strony w oparciu o regulacje Działu IX K.p.a. Przypomnieć bowiem trzeba, iż zgodnie z ogólnymi zasadami wynikjącymi z przepisów K.p.a. stronę w postępowaniu administracyjnym obciążają wyłącznie te koszty, które wynikły z jej winy, albo zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a niewynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 pkt 1 i 2 K.p.a.). Regulacja zawarta w art. 398 ust. 7 Prawa wodnego umożliwia zaś obciążenie wnioskodawcy rzeczywistymi kosztami postępowania prowadzonego przez organy Wód Polskich nawet gdy nie zostały one przez niego zawinione i wynikają z ustawowego obowiązku organu wszechstronnego i wnikliwego rozpoznania sprawy. Jedynie na marginesie tych rozważań zauważyć należy, iż przepis art. 398 ust. 7 Prawa wodnego, podobnie jak regulacja zawarta w ust. 12 tego artykułu, a dotycząca przesłanek zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zdaje się wskazywać na istnienie po stronie ustawodawcy zamiaru takiego ukształtowania przepisów dotyczących opłat za udzielanie zgód wodnoprawnych, by umożliwić pełne sfinansowanie z nich kosztów funkcjonowania Wód Polskich związanych z prowadzeniem tego rodzaju postępowań administracyjnych. Dalej wskazać należy, iż przeciwko stosowaniu w toku postępowania o udzielenie zgody wodnoprawnej regulacji zawartych w Dziale IX K.p.a., w tym w szczególności art. 261 K.p.a. nie przemawia także art. 398 ust. 17 ustawy Prawo wodne, albowiem zawiera on jedynie odesłanie do odpowiedniego stosowania do tych opłat materialnych przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących zobowiązań podatkowych, a nie do stosowania regulacji dotyczących postępowania podatkowego. Z powyższego wynika, że przy rozpoznawaniu przez właściwy organ Wód Polskich podania o udzielenie zgody wodnoprawnej (w tym wydanie pozwolenia wodnoprawnego) bezpośrednie zastosowanie znajdzie art. 261 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni (§ 1), jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (§ 2), przy czym na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie (§ 3). W świetle tej regulacji oczywiście wadliwe było zastosowanie przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. art. 64 § 2 K.p.a., albowiem przepis ten ustanawia ogólną regulację dotyczącą postępowania organu w sytuacji gdy podanie nie czyni zadość innym niż wskazane w art. 64 § 1 K.p.a. wymaganiom ustalonym w przepisach i nie znajduje zastosowania w szczególnej i uregulowanej odrębnie w art. 261 K.p.a. sytuacji, gdy strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry. O niedopuszczalności stosowania w takiej sytuacji art. 64 § 2 w miejsce art. 261 § 1 K.p.a. przesądza przede wszystkim regulacja zawarta w art. 261 § 4 K.p.a., która w stosunku do tego rodzaju braków podania o charakterze "fiskalnym" przewiduje konieczność rozpoznania podania przez organ mimo nieuiszczenia należności w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, w tym w szczególności jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony. W takiej sytuacji organ winien rozpoznać podanie mimo nieuiszczenia opłaty, do ściągnięcia której znajdzie następnie zastosowanie art. 398 ust. 18 ustawy Prawo wodne. Ten ostatni przepis znajdzie także zastosowanie, gdy organ np. w wyniku przeoczenia wszcznie postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego mimo braku uiszczenia opłaty, czy też udzieli zgody wodnoprawnej mimo braku uiszczenia opłaty. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie pozostaje on natomiast w sprzeczności z wynikającym z art. 398 ust. 9 wymogiem uiszczenia opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej już w momencie składania podania przez stronę. Ustawodawca w przypadku braków podania dotyczących jedynie wniesienia opłat jest zatem zdecydowanie mniej restrykcyjny niż odnośnie innych braków o jakich mowa w art. 64 § 1 i 2 K.p.a. Zauważyć należy, iż reakcją organu na brak uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie, w sytuacji gdy nie zachodzą okoliczności z art. 261 § 4 K.p.a., jest zwrot podania, który następuje poprzez wydanie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem, a następnie skargą do sądu administracyjnego. Korzystając z możliwości zaskarżenia tegoż postanowienia oraz poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, podmiot wnioskujący o udzielenie zgody wodnoprawnej może zakwestionować tak wysokość opłaty do uiszczenia, której został wezwany przez organ Wód Polskich, jak i prawidłowość zastosowania art. 261 § 1 i braku zastosowania art. 261 § 4 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, iż bezzasadne były zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. (zarzut nr 4 i 5 skargi kasacyjnej) oraz, iż Sąd I instancji trafnie stwierdził, iż Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. pozostawał w bezczynności. Bezczynność ta nie polegała jednakże na braku wydania decyzji rozstrzygającej wniosek strony u udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych, polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych do potoku M., lecz braku procesowego załatwienia kwestii opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co w sytuacji, gdy organ kwestionował wysokość uiszczonej przez wnioskodawcę opłaty winno nastąpić poprzez wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 264 § 2 K.p.a., a nie poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania. Co za tym idzie za przedwczesne uznać należy rozważania Sądu I instancji, co do tego czy pozwolenia wodnoprawne, o wydanie których wniosła Gmina Miasto R. mają charakter rodzajowo tożsamych i co za tym idzie, czy wnioskodawca winien uiścić opłatę jak za wydanie jednego pozwolenia wodnoprawnego, czy też opłata ta prawidłowo została obliczona przez organ jako iloczyn opłaty za wydanie zezwolenia i liczby pozwoleń wodnoprawnych objętych wnioskiem strony. Zwerfikowanie tej okoliczności będzie bowiem mogło nastąpić dopiero w wyniku poddania kontroli sądowoadministracyjnej (a uprzednio kontroli instancyjnej) ewentualnego postanowienia o zwrocie podania ze względu na nieuiszczenie należności z tytułu opłat w wyznaczonym terminie. W tym też zakresie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 398 § 4 K.p.a., polegającego jednakże nie na błędnej wykładni tego przepisu – jak zarzucano w skardze kasacyjnej, lecz na jego błędnym zastosowaniu w toku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, podczas gdy znajdzie on zastosowanie dopiero w toku postępowania wywołanego zażaleniem na postanowienie o zwrocie podania ze względu na nieuzupełnienie braku polegającego na nieuiszczeniu opłat, które winny być uiszczone z góry, względnie w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o zwrot nienależnie uiszczonej opłaty za udzielenie zezwolenia. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną nie dokonał oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz nie weryfikował oceny co do istnienia bądź braku rodzajowej tożsamości pozwoleń wodnoprawnych objętych przedmiotowym wnioskiem Gminy Miasta R. oceniając, iż stanowiłoby to wyjście poza granice sprawy wyznaczone przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, jakim była wyłącznie bezczynność organu Wód Polskich w rozpoznaniu wniosku Gminy Miasta R., a prawidłowość wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy na wewnętrzną sprzeczność w jaką popadł w tym zakresie Sąd I instancji, który z jednej strony wprawdzie błędnie, to jednak stanowczo wskazał, iż kwestia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego winna zostać rozstrzygnięta w decyzji kończącej postępowanie, a jednocześnie już na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność organu zagadnienie to rozstrzygnął przesądzając w jakiej wysokości opłata winna zostać uiszczona przez wnioskodawcę i wskazał jak należy rozumieć pojęcie pozwoleń rodzajowo tożsamych o jakich mowa w art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Stwierdzić wreszcie trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny w kontrolowanym wyroku nie dopatrzył się także naruszenia art. 389 pkt 1 ustawy Prawo wodne, albowiem wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis stanowi jedynie, iż jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne, zaś Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku nie zakwestionował konieczności uzyskania przez wnioskodawcę pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych, polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych do potoku M. Znamiennym jest także, iż tak w zarzutach, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł się w ogóle do treści tegoż przepisu oraz nie wskazał na czym konkretnie polegać by miała jego naruszenie. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 10/19 mimo wadliwego uzasadnienia, odpowiadał prawu w zakresie rozstrzygnięcia, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie wskazać należy, iż na podstawie art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. wiążąca staje się ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu w zakresie w jakim modyfikują one oceny i wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. W szczególności organ winien uwzględnić, iż obowiązek uiszczenia opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo wodne aktualizuje się po stronie wnioskodawcy już w momencie złożenia jednego z podań o jakich mowa w art. 398 ust. 9 pkt 1-3 tej samej ustawy, co oznacza, iż co do zasady winna być ona uiszczona z góry, czyli przed rozpoznaniem złożonego podania. W przypadku braku uiszczenia przez wnioskodawcę wskazanej wyżej opłaty za zgodę wodnoprawną i nie dołączenia do wniosku poświadczenie jej wniesienia właściwy w sprawie jej udzielenia organ Wód Polskich winien zastosować regulacje zawarte w art. 261 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o jakim mowa w tym przepisie. Zauważyć bowiem trzeba, aczkolwiek w zaistniałej konfiguracji procesowej argumentacja strony skarżącej kasacyjnie nie doprowadziła do uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak okazała się częściowo trafna, co skutkowało zasadniczą modyfikacją przez Naczelny Sąd Administracyjny ocen prawnych i wskazań co do dalszego trybu postępowania, co uzasadniało odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.