II OSK 1155/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1042/14 odrzucającego skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego czynności kontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. odmówił [...] sp. z o.o. w P. wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu z dnia 9 maja 2014 r. wobec zainicjowanych czynności kontrolnych, wskazując, że sprzeciw jest niedopuszczalny. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że czynności kontrolne organu I instancji zostały zakończone. Pełnomocnik [...] sp. z o.o. wniósł skargę na powyższe postanowienia. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1042/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę [...] spółka z o.o. w P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego czynności kontrolnych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że istota postępowania, które zostało zakończone zaskarżonym postanowieniem, dotyczy wniesionego przez stronę skarżącą sprzeciwu od czynności kontrolnych organów nadzoru sanitarnego, w trybie art. 84 c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672)- dalej u.s.d.g. Nie dotyczy natomiast rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania administracyjnego. Sąd podzielił poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż tego typu rozstrzygnięcia nie zapadły w postępowaniu administracyjnym i nie stanowią one żadnej z kategorii spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych, o której mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)- dalej p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji powołał się na uchwałę NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, zgodnie z którą na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84 c ust. 1 u.s.d.g., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] sp. z o.o. z/s. w P., zarzucając mu: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: a. w postaci art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że Sąd odmówił merytorycznego rozpoznania skargi mimo dopuszczalności jej wniesienia i zachowania wszystkich warunków formalnych oraz dotrzymania terminu na jej wniesienie. b. w postaci art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, że w sprawie, będącej przedmiotem skargi do WSA ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia c. w postaci art. 7, art. 11 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: a. w postaci art. 84 c ust. 6 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu b. naruszenie art. 84 c ust. 5 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia c. naruszenie art. 84 c ust. 12 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie sprzecznego z treścią przepisu postanowienia, mimo iż organ przekroczył trzydniowy termin na rozpatrzenie złożonego przez stronę sprzeciwu d. naruszenie art. 82 u.s.d.g. poprzez podjęcie kontroli mimo, iż u przedsiębiorcy jednocześnie były prowadzone kontrole Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W związku z przedstawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami wymaga podkreślenia, że przedmiotem niniejszej kontroli kasacyjnej jest zagadnienie dopuszczalności skargi na postanowienia wydane w postępowaniu, którego istota dotyczy wniesionego przez stronę skarżącą w trybie art. 84 c u.s.d.g. sprzeciwu od czynności kontrolnych organów nadzoru sanitarnego, nie zaś merytoryczna ocena legalności postanowienia organu odwoławczego. W tym zakresie bowiem Sąd pierwszej instancji poprzestał na uznaniu braku swojej właściwości w rozpoznawaniu skarg na tego typu postanowienia, czego wyrazem było formalne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie zasługują zatem na uwzględnienie postawione w kasacji zarzuty dotyczące legalności zaskarżonego postanowienia, tj. naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 , oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 82 oraz art. 84c ust. 5, 6 i 12 u.s.d.g. Skoro Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę nie badał zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem (nie badał sprawy merytorycznie, nie rozpoznawał zarzutów skargi i nie orzekał co do istoty sprawy), lecz weryfikował jej dopuszczalność, to NSA nie jest uprawniony do rozpoznawania innych zarzutów skargi kasacyjnej, niż związanych z dopuszczalnością drogi sądowej. Dopiero przesądzenie dopuszczalności wniesienia skargi warunkuje merytoryczną ocenę (legalności) wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji (tak m.in. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 683/15; postanowienie NSA z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 997/15). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w pkt 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, wiążącej tak dla sądu I instancji jak i Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, przesądzono o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c u.s.d.g. W uchwale tej dokonano szerokiej analizy regulacji zawartej w u.s.d.g., uznając, że rozdział 5 u.s.d.g., zatytułowany "kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Jak podkreślano, kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa). Z tego wynika, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1- 4 k.p.a. Przepisy u.s.d.g. w rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1- 4 k.p.a. W uchwale stwierdzono także, że z wprowadzenia na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia postanowienia, oraz z przyznania na to postanowienie prawa zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. NSA rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w cytowanej uchwale. Samo nazwanie w u.s.d.g. mianem postanowienia rozstrzygnięć organu wynikających ze złożonych przez stronę środków zaskarżenia (sprzeciw, zażalenie) nie daje podstaw do twierdzenia, że mamy do czynienia z przedmiotem postępowania, który zakresem odpowiada postępowaniu administracyjnemu. Czynności kontrolne prowadzone w ramach u.s.d.g. nie prowadzą do ukształtowania sytuacji prawnej strony, mają jedynie walor ustaleń faktycznych. Nie wynika z tego, że kontrolowany podmiot uzyskał uprawnienie czy obarczony został obowiązkiem( por. postanowienie NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 928/15). Wskazując na powyższe, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn, postanowiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 52 § 3 w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. należało uznać za chybiony. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.