II OSK 1180/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 18/08 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wójt Gminy Zielonki decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007r., wydaną w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4, 6 i 11 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz.717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), w związku z art. 1, art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), ustalił dla E. S. jednorazową opłatę w wysokości 11.996 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie W. Z., oznaczonej nr [...] o pow. 0,1374 ha i zobowiązał ją do uiszczenia wskazanej opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Organ l instancji podał, że stosownie do art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 u.p.z.p. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości. Na mocy Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr XXXI/99/2005 z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Zielonki nr 13 w granicach administracyjnych miejscowości Wola Zachariaszowska, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 741, poz. 5378 z dnia 30 grudnia 2005r. (dalej: Uchwała z 18 listopada 2005r.) przedmiotowa nieruchomość zmieniła swoje przeznaczenie. Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr 76/4 należała do terenów rolno-siedliskowych, a po jego uchwaleniu znajduje się na obszarze budowlanym oznaczonym w planie symbolem 13.MN.6 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej formie aktu notarialnego z dnia 25 maja 2006r. Nr 1566/2006 E. S. zbyła przedmiotową nieruchomość na rzecz A. i J. małżonków G.. Wartość nieruchomości została określona w operacie szacunkowym sporządzonym przed uchwaleniem planu – w dniu 4 czerwca 2007r. – na kwotę 16.810 zł, a po uchwaleniu planu na kwotę 76.790 zł. W związku z powyższym wzrost wartości nieruchomości wyniósł 59.980 zł. W § 38 w/w Uchwały Rada Gminy w Zielonkach ustaliła jednorazową opłatę w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości, co z kwoty 59.980 zł daje 11.996 zł. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie złożyła E. S., podnosząc, że przedmiotową nieruchomość sprzedała w wykonaniu warunkowej umowy przedwstępnej z dnia 10 grudnia 2004r. Umowa ta następnie była dwukrotnie zmieniana i dopiero 25 maja 2006r doszło do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w wykonaniu umowy przedwstępnej warunkowej. Umowa przedwstępna, zdaniem odwołującej się, czyni zadość wymaganiom co do formy i treści, w szczególności określa cenę sprzedaży i termin zawarcia umowy przyrzeczonej. W związku z tym, według odwołującej się, organ i instancji błędnie ocenił materiał dowodowy przyjmując, że do zbycia nieruchomości doszło wskutek zawarcia umowy przenoszącej własność, tj. umowy z dnia 25 maja 2006r. Zdaniem skarżącej zbycie nastąpiło z chwilą zawarcia umowy przedwstępnej, tj. 10 grudnia 2004r. kiedy nie istniał jeszcze dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie dopiero z dniem 30 stycznia 2006r. Nadto skarżąca podała, że 15 lat wcześniej dla przedmiotowej działki było wydane pozwolenie na budowę, z tym, że aktualnie nie posiada go i nie może dołączyć do sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 15 listopada 2007r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i art. 37 ust. 1, 4, 6, u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Wskazano, że umowa z dnia 10 grudnia 2004r. miała charakter jedynie umowy zobowiązującej. Dopiero umowa z dnia 25 maja 2006r. była umową rozporządzającą, i na jej mocy doszło do zbycia przedmiotu umowy. Organ II instancji wskazał, że własność nieruchomości nie może być przenoszona pod warunkiem. Stąd też uznano, że organ l instancji, stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i art. 37 ust. 4 u.p.z.p. zasadnie wszczął procedurę dotyczącą ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podniosło, że wskazana w operacie szacunkowym wartość rynkowa nieruchomości to najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren rolny, odłogowany, porośnięty trawą. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znalazła się w całości na obszarze oznaczonym symbolem 13.MN.3 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmujący istniejącą i nową zabudowę. Rzeczoznawca majątkowy ustalił najbardziej typowe cechy rynkowe, mające bezpośredni wpływ na wysokość ceny transakcyjnej i dotyczące zarówno nieruchomości wycenianej jak i nieruchomości wziętych do porównań. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie ustalona wartość przedmiotowej nieruchomości zarówno przed jak i po ustaleniu planu, nie odbiega od cen, jakie były osiągane w obrocie rynkowym zarówno w zakresie gruntów rolnych jak i budowlanych, co obrazują tabele podane na stronach 10 i 12 przedmiotowego operatu szacunkowego. Nadto podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy, wyceniając wartość nieruchomości według jej przeznaczenia ustalonego w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjął, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił tylko do powierzchni równiej 874m2, odejmując z całej powierzchni działki 500m2, bowiem w poprzednim planie, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. działka ta leżała w obszarze zabudowy siedliskowej. Takie działanie nie jest zgodne z zasadą ustalania wartości nieruchomości po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże ze względu na to, że działanie takie jest korzystne dla skarżącej, nie dokonano zmiany decyzji w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazano, że przepisy dotyczące renty planistycznej nie mają zastosowania do skarżącej w sytuacji, kiedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, w którym zmieniono przeznaczenie działki skarżącej wszedł w życie ponad rok po podpisaniu przez skarżącą notarialnej umowy przedwstępnej, w której skarżąca zobowiązała się do zbycia tej działki za cenę w tym akcie oznaczoną. Ponadto skarżąca podniosła, że cena działki ustalona w przedwstępnej warunkowej umowie sprzedaży, uwzględniała zmianę jej przeznaczenia w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, który to plan wszedł w życie dopiero 30 stycznia 2006r. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy, utrzymując decyzję organu l instancji, błędnie i w sposób krzywdzący dla skarżącej zinterpretował stan faktyczny dotyczący zbycia nieruchomości, gdyż organy te przyjęły, że skoro przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło w dniu 25 maja 2006r, tj. po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, to bez znaczenia jest fakt, że umowa ta była jedynie wykonaniem umowy przyrzeczonej, bez możliwości negocjacji ceny, która byłaby wyższa w przypadku gdyby skarżąca nie była związana umową przedwstępną zawartą ponad rok przed zmianą przeznaczenia działek. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie organ zastosowały prawo wstecz. Skarżąca nie kwestionowała przy tym samego sposobu wyliczenia opłaty. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 marca 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 18/08 oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nr [...] z [...] listopada 2007r. W ocenie Sądu I instancji skarga opiera się na błędnym założeniu, że skoro strony umowy sprzedaży przedmiotowej działki określiły cenę jej nabycia w sposób i w formie, oraz w terminie jak to miało miejsce w sprawie, to nie istniały podstawy do zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Tymczasem wskazany przepis reguluje sytuację, w której w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmiany, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomość tę zbywa. Powstaje wówczas po stronie gminy w stosunku do właściciela lub użytkownika wieczystego roszczenie zapłaty na rzecz gminy jednorazowej opłaty, ustalonej w tym planie. Opłata ta jest określana w wymiarze procentowym, ustalanym przez radę gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy uznał wyjaśnienie pojęcia "zbycie nieruchomości", użytego przez ustawodawcę w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz ustalenie, czy organy prawidłowo przyjęły chwilę zbycia przedmiotowej działki. Stąd tez rozważania Sądu I instancji odnosiły się do charakteru umowy przedwstępnej. Wskazano, że jest ona umową zobowiązującą, w której świadczenie polega na złożeniu oświadczenia woli o zawarciu oznaczonej umowy - umowy przyrzeczonej. Za błędne uznano zaliczenie umowy przedwstępnej do kategorii umów zobowiązujących do przeniesienia własności, skoro przez umowę przedwstępną strony mogą zobowiązać się jedynie do zawarcia przyrzeczonej umowy. Mimo wadliwego stwierdzenia, że umowa z dnia 25 maja 2006 r. była umową rozporządzającą, zaś umowa z dnia 10.12. 2004 r. miała charakter umowy zobowiązującej, Sąd I instancji za słuszne uznał ostateczne stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że zbycie przedmiotowej działki nastąpiło w dniu 25 maja 2006 r. W tym dniu nastąpiło bowiem zawarcie umowy sprzedaży w wykonaniu zobowiązania wynikającego z umowy przedwstępnej i nastąpił skutek rzeczowy wynikajmy z art. 155 k.c. Przenosząc powyższe rozważania na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że ustawodawca w przepisie art. 36 ust. 4 u. p.z.p., przez użycie określenia "zbycie nieruchomości" nie uzależnił w jakikolwiek sposób powstania określonego tam roszczenia od faktu zawarcia umowy przedwstępnej, ale wyłącznie od faktu zbycia nieruchomości. Umowa przedwstępna, nie jest umową zbycia nieruchomości, dlatego organy prawidłowo uznały, że spełniły się przesłanki zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Stąd za bezzasadny uznano zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy zasady nie działania prawa wstecz. Sąd I instancji przyjął, że postępowanie przeprowadzone przez organy nie naruszyło także przepisów k.p.a., a wskazywane w jego toku przez skarżącą informacje o wydanym 15 lat wcześniej pozwoleniu na budowę na przedmiotowej działce nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji. W świetle przepisu art. 139 k.p.a. prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego w przedmiocie dokonanej w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości. Sąd I instancji odniósł się również do art. 134 § 2 p.p.s.a., który określa że nie można wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skargę kasacyjną wywiodła E. S. zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Orzeczeniu pierwszoinstancyjnemu zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania w tym w szczególności art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia – w ocenie kasatora – stanowią samoistną przesłankę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Pełnomocnik kasatora wskazał, że działa w oparciu o art. 173 § 1, 50 § 1 i art. 15 §1 ust. 1 p.p.s.a., w uzasadnieniu podniósł natomiast, że skarżąca nie była informowana przez organ I instancji o konieczności poniesienia opłaty, ani o jej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W odróżnieniu od Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, leczy jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odstępstwem od tej zasady jest badanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wadliwą konstrukcję skargi kasacyjnej, która właściwie uniemożliwia ocenę jej zasadności. Profesjonalny pełnomocnik kasatora nie wskazał wprost podstawy kasacyjnej podając przepisy art. 173 § 1 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które nie odnoszą się do podstaw kasacyjnych. Stanowi to istotne uchybienie staranności sporządzania skargi kasacyjnej, które sprawia, że środek zaskarżenia uchybia wymogowi określonemu w art. 176 p.p.s.a. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego lub też przepisów postępowania. Mimo braku właściwego powołania podstawy kasacyjnej poprzez wskazanie na odpowiednią jednostkę redakcyjną art. 174 p.p.s.a., kasator wskazał że zarzuty odnoszą się do przepisów postępowania. Pozwoliło to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, że wolą strony było oparcie się na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przywołany przepis budzi w orzecznictwie liczne kontrowersje. Sprowadzają się one do kwestii, czy przepis ten dotyczy wyłącznie naruszenia prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, czyli naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy także naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. Sądowi orzekającemu w niniejszym składzie znany jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05, publ.: ONSAiWSA 2006/2/39) gdzie przyjęto, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd zaprezentował także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2006 r. w sprawie sygn. akt SK 63/05 (publ.: OTK-A 2006/ 8/108). Przytoczone orzeczenia doprowadziły do ukształtowania się poglądu, zgodnie z którym dopuszczalne jest podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, ale tylko w przypadku powiązania ich z konkretnymi naruszeniami przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 27.09.2007r. sygn. akt I GSK 2216/06, publ.: LEX nr 375235, wyrok NSA z 18.08.2007r. sygn. akt I FSK 1204/06, publ.: Jur.Podat. 2007/6/93, wyrok NSA z 10.07.2007r. sygn. akt I OSK 1134/06, publ.: LEX nr 366213). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, uznając że zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego może być skutecznie podniesiony jako podstawa kasacyjna, tylko w sytuacji gdy skarżący wykaże, że wiąże się to z naruszeniem przez sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Kasator wskazał jedynie na przepisy art. 7, 11, 77§1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie powiązując ich w żaden – nawet dorozumiały sposób – z jakimkolwiek przepisem procedury sądowoadministracyjnej. W świetle powyższych rozważań wskazanie przez skarżącego na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest chybione, albowiem przepisy te odnoszą się do zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz reguł postępowania dowodowego zobowiązującej organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Regulacje te nie znajdują zastosowania w postepowaniu sądowoadministracyjnym – ani w pierwszej, ani tym bardziej drugiej instancji. Wynika to z istoty postępowania przed sądami administracyjnymi, która polega na kontroli legalności zaskarżonych aktów i ograniczonego zakresu postępowania dowodowego, które ma jedynie charakter uzupełniający i zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi uprawnienie, a nie obowiązek Sądu. Stąd też tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za chybione. Nietrafne i niezrozumiałe jest uzasadnienie tych zarzutów, nie odnosi się ono bowiem w żaden sposób do zaskarżonego orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Kasator nie podjął się wskazania jakiejkolwiek zależności między – wadliwym w jego ocenie postępowaniem organów – a kontrolą sądowoadministracyjną dokonaną przez Sąd I instancji. Powyższe rozważania odnieść należy także do zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie można skutecznie dążyć do wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji, powołując się na obrazę zasady przekonywania. Regulacja ta, podobnie z resztą jak i art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na swoją istotę i umiejscowienie nie miała i nie może mieć zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym powołanym do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę legalności działań organów administracji publicznej. Merytorycznej ocenie mogłyby podlegać jedynie zarzuty wykazujące, że poprzez naruszenie procedury sądowoadministracyjnej, Sąd I instancji nie uwzględnił uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane zostały wadliwie i lakonicznie, w sposób uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do zagadnień tam podniesionych. Z tych wszystkich względów, mając na uwadze w szczególności wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej oraz brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.