II OSK 1183/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska / spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 618/06 w sprawie ze skargi R. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Syg.akt II OSK 1183/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 marca 2007r. syg. akt II SA/Po 618/06, Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. i Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] maja 2006r. - wydana na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 24 października 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. - zezwolił M. i M. M. na użytkowanie zajmowanego lokalu nr 8, znajdującego się na poddaszu budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w G. przy Ul. [...]. Organ wyjaśnił, iż w latach 1993-1994 budynek magazynowy położony w G. przy ul. [...], należący do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. został samowolnie przebudowany, powstały 3 lokale mieszkalne i zmienił się sposób użytkowania budynku - z magazynowego na mieszkalny. Lokale te - oznaczone nr 6, nr 7 i nr 8 - zajęły osoby, które tych przeróbek dokonały za zgodą Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, na podstawie zawartych umów. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. w dniu [...] października 1998r. wydał na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane decyzję zobowiązującą do przedstawienia technicznej ekspertyzy zaadaptowanego budynku magazynowego na mieszkalny w aspekcie bezpieczeństwa ludzi i mienia, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i normami cieplnymi, zgody właścicieli sąsiednich posesji na wyprowadzenie przewodów spalinowych i wentylacyjnych oraz do wykonania przebudowy istniejącej klatki schodowej i do dostosowania pomieszczenia poddasza do celów mieszkalnych zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. Obowiązki nałożono na Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (zarządcę) oraz na skarżącą R. K., która wcześniej wraz z mężem Z. K. wykupiła od Miasta G. lokal nr 7 wraz z udziałem we współwłasności nieruchomości. Starosta G., upoważniony przez Ministra, wyraził zgodę na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie minimalnej wysokości adaptowanych pomieszczeń mieszkalnych na strychu, zgadzając się na średnią wysokość 210cm. Zgodę taką wyraził także Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2002r. W ramach przebudowy strychu między lokalem 7 i 8 małżonkowie M. zastąpili w mieszkaniu nr 8 podłogę cementową podłogą drewnianą. W ekspertyzie technicznej budynku z dnia [...] lutego 1999r stwierdzono, że przeprowadzone roboty adaptacyjne nie wpłynęły negatywnie na stan ogólny istniejącego układu konstrukcyjnego oraz nie stwierdzono występowania w budynku wilgoci, ani innych czynników wpływających, destrukcyjnie na elementy konstrukcyjne. Budynek eksploatowany w funkcji mieszkalnej nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Ściany zewnętrzne o grubości 38 cm zostały docieplone styropianem o grubości 6 cm, co spełnia warunek określonej normy PN. Zdaniem organu orzekającego, decyzja została wykonana i wydano też decyzje o pozwoleniu na użytkowanie lokali nr 6 i nr 7. W cytowanej ekspertyzie z [...] lutego 1999r. specjaliści wypowiedzieli się co do zdatności lokalu nr 8 do użytkowania. Także przedstawione badania instalacji gazowej oraz instalacji sanitarnej, c.o. i elektrycznej potwierdziły ich sprawność i możliwość eksploatacji. Tak samo mistrz kominiarski ocenił sprawność przewodów i podłączeń dymowych, spalinowych i elektrycznych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpatrzeniu odwołania R. i Z. K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i wynika z nich, iż lokal nr 8 nadaje się do użytkowania. Skierowanie decyzji pozwalającej na użytkowanie lokalu nr 8 do małżonków M. wynikało z uznania ich za inwestorów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli R. i Z. K., właściciele lokalu nr 7 znajdującego się na niższym piętrze, pod przedmiotowym lokalem nr 8. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi podkreślił, że także lokal skarżących adaptowany został samowolnie z pomieszczeń magazynowych. Decyzja nakładająca obowiązki na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974r. dotyczyła wszystkich trzech lokali mieszkalnych, w tym lokalu skarżących i lokalu nr 8 usytuowanego na poddaszu. Obowiązki te zostały wykonane, bowiem skarżący uzyskali pozwolenie na użytkowanie ich lokalu mieszkalnego nr 7, natomiast w stosunku do lokalu na poddaszu uznano za konieczne spełnienie dodatkowych wymogów, które zostały zrealizowane Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz.1270) stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa i wyjaśnił, iż decyzja z [...] października 1998r. wydana w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. poleciła "dostosować pomieszczenia poddasza do celów mieszkalnych, zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznym". W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że mieszkanie na poddaszu nie odpowiada wymogowi § 72 ust. 1 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Przepis ten przewiduje 2,5m jako minimalną wysokość w świetle dla pomieszczeń mieszkalnych w budynkach jednorodzinnych i wielorodzinnych. Nie jest kwestionowane, że upoważniony do tego Starosta G. postanowieniem z dnia [...] września 2000r. wyraził zgodę na odstępstwo od tych warunków na średnią wysokość 210 cm adaptowanych pomieszczeń. Sąd zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wymogi, jakim Wojewódzki Inspektor Sanitarny obwarował pozytywna opinię, co do odstępstwa od minimalnej wysokości pomieszczeń lokalu na poddaszu "są normalnymi warunkami, jakie powinien spełniać każdy lokal mieszkalny". Nie wiążą się one zatem bezpośrednio z odstępstwem od warunków technicznych w zakresie wysokości pomieszczeń lokalu nr 8, o którym mowa w decyzji legalizacyjnej. Sąd podkreślił, iż inwestorzy w 2002r. skuli w lokalu nr 8 posadzkę betonową i zastąpili ją podłogą drewnianą - przewidziana w dokumentacji projektowej, natomiast przebudowa stropów na wszystkich kondygnacjach miała miejsce wcześniej i w ekspertyzie technicznej o stanie budynku z [...] lutego 1999r. oceniono ją pozytywnie. Należy zatem zgodzić się z organami orzekającymi, że późniejsza zmiana polegająca na zastąpieniu posadzki betonowej podłogami drewnianymi tej opinii nie niweczy. Powrót do podłogi z desek w miejsce dającego pogłos podłoża betonowego sugerował inwestorowi M. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] listopada 2000r. i zastrzegł, że gdyby inwestor chciał pozostawić podłoże betonowe, to winien dostarczyć ekspertyzę dotyczącą wpływu tego podłoża na akustykę stropu Skargę kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli R. i Z. K. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku,. a nadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: | | | | 1.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 i 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.(Dz.U Nr 38, poz 229 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie w szczególności, że zostały wykonane przeróbki w lokalu nr 8 umożliwiające pozytywną ocenę wniosku o pozwolenie na użytkowanie. 2.naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz U 2000 r Nr 98 poz 1071), tj. art. 79 § 1, 2 art 110 w związku z art. 126, oraz art.154 przez w szczególności brak zawiadomienia skarżących o czasie dokonanej ekspertyzy w lokalu nr 8 oraz uniemożliwienie wypowiedzenie się na temat przeprowadzonego dowodu stronie, a także brak realizacji postanowień art.110 polegających w szczególności na tym, ze decyzja wydana przez organ administracji wiąże go od chwili doręczenia stronom lub ogłoszenia. a także |3. |naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik | sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym:, tj. art.106 § 2,3 i 5 oraz art 113 § 1 tej ustawy, przez nieprzeprowadzenie uzupełniających dowodów żądanych przez skarżących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze pomimo wskazania w postanowieniu Inspektora Sanitarnego obowiązku wykonania zaleceń polegających na (1) zapewnieniu prawidłowej izolacji akustycznej i cieplnej stropów i ścian oraz temperatury zgodnej z obowiązującą PN (2) określenie, ze hałas ,drgania związane z użytkowaniem mieszkania nie mogą przekraczać dopuszczalnych wartości określonych w przepisach o ochronie przed hałasem i drganiami oraz (3) zastosowaniu materiałów budowlanych posiadających aprobatę techniczną, nie zostały one przeprowadzone. Istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyinym jest, zdaniem skarżących, fakt ze ekspertyzy, które dotyczyły lokalu nr 7 nie zostały przeprowadzone przez rzeczoznawców, posiadających uprawnienia do wydawania opinii w zakresie prawa budowlanego, którzy znajdują się na liście Wojewody - W ocenie strony skarżącej stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu budowlanego wymagane przez art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U 1974 r. Nr 38 poz 229 ze zm.), powinno obejmować zbadanie, czy dany obiekt został zbudowany zgodnie z wymaganiami Prawa budowlanego, a takich rzetelnych ustaleń organy nie przeprowadziły. Nadto skarżący podnieśli, iż istotnym w przedmiotowej sprawie jest to, że ekspertyza budowlana z dnia [...] lutego 1999 roku, na którą powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu została także przeprowadzona w nieprawidłowy sposób, bowiem z naruszeniem art.79 § 1, 2 kpa bez zawiadomiona ich o miejscu I terminie przeprowadzenia oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania " jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej " biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. | | Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż przebudowa budynku magazynowego położonego w G. przy ul. [...] na trzy lokale mieszkalne została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej do której z mocy art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994r. zastosowanie mają przepisy art. 37, 40 i 42 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Sprawa w tym zakresie podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 roku, a nie przy zastosowaniu obowiązującej ustawy z 1994 roku. Pogląd, że legalizacja obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed 1 stycznia 1995 roku następuje na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku, w szczególności art. 40 i 42 tego prawa, wyrażony został w orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 roku stanowią wraz z art. 37 tej ustawy całościową regulację dotyczącą skutków samowoli budowlanej w postaci nakazania rozbiórki, bądź jej legalizacji (vide: Uchwała NSA z 10 czerwca 1996r. OPS 3/96, ONSA 1997/1/2, Uchwała NSA OPS 4/01, ONSA 2002/2/58, wyrok NSA z 8 czerwca 1988r. IV SA 297/88, wyrok SN z 12 marca 1993r. III ARN 2/93, wyrok NSA z 22 września 2000r. IV SA 1652/98 opubl. Legalis, wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2005r. VII SA/Wa 244/05, Lex nr 194702, wyrok NSA z 17 kwietnia 1989r. IV SA 83/89, ONSA 1989/1/38, wyrok SN z 24 września 1997r. III RN 45/97, OSNP 1998/6/170 oraz Komentarz Prawo budowlane pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2006, str. 833-835, Komentarz Prawo budowlane E. Radziszewski, Lexis Nexis Warszawa 2006, str. 265-266). Uzyskanie więc decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części wzniesionego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę winno być wynikiem przeprowadzonej przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej przewidzianej przez ustawę z 1974r. Jeżeli nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki wymienione w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r., organ powinien decyzją administracyjną nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę, obowiązek wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obowiązki powyższe polegające na zobowiązaniu zarządcy nieruchomości ( Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G.) oraz współwłaścicielki nieruchomości R. K., do przedstawienia technicznej ekspertyzy zaadaptowanego budynku magazynowego na mieszkalny w aspekcie bezpieczeństwa ludzi i mienia, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i normami cieplnymi, zgody właścicieli sąsiednich posesji na wyprowadzenie przewodów spalinowych i wentylacyjnych oraz do wykonania przebudowy istniejącej klatki schodowej i do dostosowania pomieszczenia poddasza do celów mieszkalnych zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, wypełniały dyspozycję art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Zadaniem organu udzielającego pozwolenia na użytkowanie na postawie art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy była więc analiza czy nałożone obowiązki zostały wykonane i czy obiekt budowlany jest zdatny do użytkowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji oraz organy nadzoru budowlanego uznały, iż w sprawie niniejszej zostały spełnione wszelkie warunki konieczne dla udzielenia inwestorom pozwolenia na użytkowanie lokalu nr 8 znajdującego się w budynku przy ul. [...] w G.. W aktach sprawy znajduje się zgoda T. P. na wyprowadzenie przewodów spalinowych i wentylacyjnych na posesję przy ul. [...] W toku postępowania administracyjnego przedłożono ekspertyzę całego budynku, a więc również pozostałych dwóch lokali mieszkalnych, z wniosków której wynika, iż przeprowadzone roboty adaptacyjne nie wpłynęły negatywnie na stan ogólny budynku, wykonane prace nie naruszyły istniejącego układu konstrukcyjnego, nie stwierdzono wilgoci w budynku, ani innych czynników wpływających destrukcyjnie na elementy konstrukcyjne. Stwierdzono także, że budynek eksploatowany w obecnej funkcji (tj. mieszkalnej) nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Odnosząc się do w tym miejscu do zarzutu skargi kasacyjnej kwestionującego uprawnienia autorów ekspertyzy do jej sporządzenia należy wskazać, iż decyzja z dnia [...] października 1998r. nie stawiała wymagania, aby osoby te wpisane były na listę rzeczoznawców Wojewody, co czyni powyższy zarzut bezzasadnym. W decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z [...] października 1998r. nałożono także obowiązek dostosowania pomieszczeń poddasza do celów mieszkalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie wskazał, iż celu jego realizacji inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie minimalnej wysokości adaptowanych pomieszczeń mieszkalnych na strychu, wyrażając zgodę na średnią wysokość 210 cm. Prawidłowo także, Sąd przyjął, iż warunki wyrażone w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2002r.opiniującego pozytywnie wysokość pomieszczeń poddasza (średnio 210 cm), dotyczące prawidłowej izolacji akustycznej, zostały spełnione przez inwestorów poprzez skucie betonowej posadzki nad III kondygnacją i zastąpienie jej podłogą drewnianą, która przewidziana była w dokumentacji projektowej. Ponadto inwestorzy przedłożyli badania instalacji gazowej i instalacji elektrycznej oraz badania sprawności przewodów i podłączeń dymowych, spalinowych i wentylacyjnych, które potwierdziły przydatność do użytkowania instalacji. Z tych wszystkich względów należy uznać, iż zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia 40 i 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.(Dz.U Nr 38, poz 229 ze zm.) uznać należy za nieuzasadniony. Skarżący jako kolejnej podstawy skargi kasacyjnej wskazali zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. tj. art. 79 § 1, 2 art 110 w związku z art. 126, oraz art.154 kpa, nie powiązując tych przepisów z żadnym konkretnym przepisem prawa procesowego odnoszącego się do postępowania przed Sądem pierwszej instancji tj. przepisu ustawy -. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tym stanie rzeczy należy uznać, że podstawa kasacji nie została przytoczona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 258/04, Przegląd podatkowy 2004/7/53; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 794/05, niepubL) Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Za zupełnie niezrozumiały należy w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.106 § 2, 3 i 5 oraz art 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym:, przez nieprzeprowadzenie uzupełniających dowodów żądanych przez skarżących, bowiem z akt postępowania sądowoadministracyjnego nie wynika , aby skarżący składali jakikolwiek wniosek przed Sądem I instancji w trybie art. 106 § 3 i 5 ppsa W tej sytuacji Sad prawidłowo zamknął rozprawę na podstawie art. 113 § 1 cytowanej ustawy uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.