II OSK 1204/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. R. i U. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1857/06 w sprawie ze skargi G. R. i U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1857/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. R. i U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 23 kwietnia 2003 r. D. S. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - budowa budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w W. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji wskazując w uzasadnieniu, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, zatwierdzonego uchwałą nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 roku. Po rozpatrzeniu odwołania M. i J. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] sierpnia 2003 r. wydało ostateczną decyzję [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2003 roku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art.145 § pkt. 4 K.p.a. wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. SKO w Warszawie orzekło, że decyzja organu odwoławczego z [...] sierpnia 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz należy odmówić jej uchylenia, gdyż w sprawie nie może zapaść inna merytoryczna decyzja, niż ta jak już zapadła. Działając na wniosek G. R., R. R. i U. W., decyzją z dnia [...] września 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymało w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] czerwca 2005 roku. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. R. i U. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r., IV SA/Wa 2215/05 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., a ponadto stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2003 r. i postanowienia z dnia [...] kwietnia 2005 roku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art.105 § 1 K.p.a. po rozpoznaniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2003 roku, umorzyło postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego procesowym skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2006 r. było to, że do rozpoznania pozostają odwołania M. i J. T., G. R., R. R., U. W., J. K., E. i M. K. od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną. Zdaniem organu odwoławczego ocena zasadności zarzutów strony skarżącej i merytoryczna kontrola każdej decyzji administracyjnej musi być poprzedzona kontrolą formalną. Organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, jak i prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2003 roku, co oznacza, że do postępowania w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U 1999 r., nr 15, poz.139). Organ I instancji ustalił warunki zabudowy biorąc za podstawę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, zatwierdzonego uchwałą nr XXXV/199/92 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 roku. W dniu 31 grudnia 2003 r. wygasł obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan ogólny zagospodarowania terenu. Skoro plan, będący podstawą prawna tej decyzji, nie istnieje już w obrocie prawnym po dniu 31 grudnia 2003 r., to organ odwoławczy nie mógł skontrolować tej decyzji pod względem zgodności z owym planem. Termin ważności wymienionej decyzji upłynął z dniem 31 grudnia 2004 r. co powoduje, że ta decyzja nie istnieje obecnie w obrocie prawnym. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji gdy upłynął termin ważności decyzji stanowiącej podstawę zaistnienia postępowania odwoławczego, to postępowanie odwoławcze traci rację bytu. W efekcie zdaniem organu odwoławczego postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie złożyły G. R. i U. W. zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego - przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, w oparciu o które wydana została przez organ I instancji decyzja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 2. naruszenie przepisów postępowania , poprzez : * nie zajęcie stanowiska wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów * nie wykonanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 16 marca 2006 roku * błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. utraciła ważność. W związku z tym skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie odniósł się w swojej decyzji do merytorycznych zarzutów skarżących, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że nie jest już możliwa ocena zasadności podnoszonych zarzutów merytorycznych. Zdaniem skarżących zachodzi wątpliwość, czy zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] weszła do obrotu prawnego, a w konsekwencji - czy można w ogóle mówić o upływie terminu jej ważności. Po jej doręczeniu stronom postępowania rozpatrzone zostało tylko jedno odwołanie, pomimo że pozostałe odwołania wniesione zostały w terminie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosił o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowaną dotychczas argumentację. W wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 1857/06, Sąd I instancji stwierdził, że bezprzedmiotowe (w rozumieniu art.105 §1 K.p.a.) jest orzekanie przez organ odwoławczy, gdy decyzji organu I instancji nie ma już w obrocie prawnym, po upływie określonego w niej terminu obowiązywania. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego, iż bezprzedmiotowość orzekania przez organ odwoławczy wynika również z faktu, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy wygasł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu. Utrata mocy wiążącej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie skutkowała bezprzedmiotowością postępowania z tego powodu, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się nadal przepisy ustawy z 1994 r. (art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r.). Wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r. IV SA/Wa 2215/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie określił wskazówek na temat dalszego przebiegu postępowania. Dlatego organ odwoławczy nie mógł naruszyć art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej "P.p.s.a"). Organ odwoławczy nie naruszył ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy skoro nie rozważał zarzutów merytorycznych z racji upływu ważności decyzji wydanej w I. instancji. Z tych powodów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej G. R. i U. W. domagają się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez wydanie orzeczenia o uchyleniu w całości: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2007 r., poprzedzającej ten wyrok decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie [...] oraz: decyzji nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i umorzeniu postępowania organu I instancji w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżonemu wyrokowi Skarżące zarzuciły: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., 2) naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzez błędną ocenę decyzji organu II instancji tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując w 2006 r. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] przemilczało okoliczność, iż decyzja ta nigdy nie uzyskała klauzuli prawomocności, a ostateczna w toku instancji stała się w wyniku wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie [...] dotkniętej wadą nieważności. Członkowie składu orzekającego, dysponując aktami postępowania przy rozpatrywaniu sprawy odwołania małżeństwa T. w 2003 r. mieli świadomość, że rozpatrują skargę tylko jednej ze stron postępowania w sytuacji, gdy ze zwrotnych poświadczeń odbioru wynikało, iż pozostałym stronom bądź decyzja nie została jeszcze w ogóle doręczona, bądź nie minął im jeszcze termin do ewentualnego wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego rozpatrzenia w jednym terminie, a niedopełnianie obowiązku łącznego rozpoznania całości sprawy i wszystkich odwołań stron skutkuje nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2004 r., OSK 1230/04, LEX nr 176134). Plan wygasł przed rozpatrzeniem przez SKO odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] złożonego przez skarżąca w dniu 1 sierpnia 2003 r. Jeżeli pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji jako bezprzedmiotowe (wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1325/98, LEX nr 47971). Dlatego rozpatrując w 2006 r. odwołanie od decyzji nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było uchylić te decyzję i umorzyć postępowanie w I. instancji jako bezprzedmiotowe. Brak takiego załatwienia sprawy powoduje, że decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], narusza art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyrok WSA z dnia 16 marca 2006 r. nie został zaskarżony, czego bezpośrednim skutkiem prawnym był obowiązek rozpatrzenia przez SKO (jako organ II instancji) odwołań stron postępowania od decyzji organu I. instancji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Orzekając po raz kolejny w tej samej sprawie jako organ II instancji, SKO obowiązane było uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Związanie Sądu I instancji wytycznymi w sprawie zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153 P.p.s.a.) oznacza, iż Sąd I instancji nie może on formułować nowych, odmiennych ocen prawnych (wyrok NSA z dnia 20 października 2006 r., I FSK 506/05, LEX nr 187499). Tym bardziej nie można formułować ocen naruszających obowiązujące przepisy w sytuacji, gdy prawomocny wyrok WSA z dnia 16 marca 2006 r. w związku z utratą mocy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego stworzył nieodwracalny stan prawny. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2006 r. nie zawierało wiążącej oceny prawnej i wskazań na temat dalszego postępowania w sprawie. Dlatego orzekając w sprawie ze skargi na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] Sąd I. instancji był związany ustaleniami, jakie uprzednio poczynił Sąd w wyroku z dnia 16 marca 2006 r., IV SA/Wa 2215/05. "Ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 P.p.s.a., stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia." (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 r., OSK 807/04, LEX nr 155875). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, wymieniając w tym miejscu art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 135 P.p.s.a. W całej skardze kasacyjnej nie został jednak wskazany żaden przepis prawa materialnego; w żadnym miejscu skarga kasacyjna nie wykazała na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego. W tym więc zakresie nie został spełniony wymóg art.176 P.p.s.a. i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego. Wygaśnięcie decyzji wydanej w I. instancji z upływem terminu wskazanego w tej decyzji nie może być uzależnione od uzyskania statusu ostatecznej przez tą decyzję. Dlatego nieprawidłowe jest stanowisko strony skarżącej, że decyzja Prezydenta Miasta Warszawy z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] nie mogła wygasnąć z dniem 31 grudnia 2004 r., bowiem nie weszła ona w ogóle w życie z powodu braku doręczenia decyzji wszystkim stronom. Nie został jednak przez skargę kasacyjną zakwestionowany fakt wniesienia odwołania od tamtej decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] przez M. i J. T.. Ponadto w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. jest mowa o kilku dalszych odwołaniach. Dlatego na mocy art.110 K.p.a. decyzja znalazła się w obrocie prawnym. Ewentualna wzruszalność tamtej decyzji z przyczyn wymienionych w art.145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie przekreśla powyższych ustaleń. Drugi zarzut skargi kasacyjnej mówi o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, zamiast zmienić (częściowo) orzeczenie SKO poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]. Nietrafność zarzutu wynika z tej samej co poprzednio przesłanki, tj. nikt nie może zmienić ani uchylić decyzji po dacie utraty przez nią mocy wiążącej. Uchylenie decyzji polega na wycofaniu jej z obrotu prawnego czyli nie może dotyczyć aktu administracyjnego, którego nie ma już w tym obrocie wskutek upływu terminu ważności. Po trzecie, zdaniem skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył art. 153 P.p.s.a. przez zajęcie odmiennego stanowiska w sprawie w porównaniu z treścią wyroku tegoż Sądu z dnia 16 marca 2005 r., IV SA/Wa 2215/05. Tymczasem przedmiotem kontroli Sądu w dniu 16 marca 2005 r. były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2005 r. i [...] czerwca 2005 r. w sprawie wznowienia postępowania. Natomiast zaskarżony obecnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 1857/06 wydany został w postępowaniu ze skargi na decyzję II-instancyjną z dnia [...] sierpnia 2006 r., która to decyzja załatwiała odwołanie od decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2003 r., a której termin ważności upłynął z dniem 31 grudnia 2004 r. czyli przed zakończeniem postępowania odwoławczego w dniu [...] sierpnia 2006 r. Organ odwoławczy nie mógł w tym wypadku ustosunkować się merytorycznie do treści odwołań z braku przedmiotu owych odwołań. Prawidłowo więc orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję odwoławczą. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.).