II OSK 1208/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.O. i R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 742/17 w sprawie ze skargi M.O. i R.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 742/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "MWINB") z dnia [...]. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru w [...] (dalej "PINB") udzielił R.C. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego blaszanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej Pr. bud.). Legalizacja przedmiotowego blaszanego budynku gospodarczego była już ponadto przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego oraz WSA w Krakowie. PINB wskazał m. in., że sporny obiekt został wybudowany w latach 80-tych, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest to blaszany parterowy, niepodpiwniczony obiekt budowlany o całkowitych zewnętrznych wymiarach w rzucie ok. 5,0 x 3,0 m oraz wysokości ok. 2,00 do 2,50 m ponad poziomem przyległego terenu. Jest to budynek o konstrukcji stalowej ramowej z kątownika stalowego z wypełnieniem ścian blachą płaską oraz pokryciem jednospadowego dachu nachylonego w kierunku południowym z blachy fałdowej. Do obiektu od strony północnej prowadzą dwuskrzydłowe drzwi o wymiarach 2.95 x 2.0 m z nieoszklonym naświetlem. W obiekcie brak jest otworów okiennych oraz wewnętrznych instalacji; budynek jest nietrwale związany z gruntem bez posadzki - podłoże trawiaste. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w całości na działce nr [...] w [...], stanowiącej własność R.C.. Działka nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, od strony południowej graniczy z pasem drogowym drogi gminnej przebiegającej po działkach nr [..] - stanowiącej mienie komunalne Gminy [...], od strony północnej z działką nr [...] - stanowiącą współwłasność podmiotów prywatnych - która jest wewnętrzną gruntową drogą dojazdową do posesji przy ul. [...] złożonej z działek nr [...]- stanowiących własność B.O.. Odległość budynku do krawędzi jezdni asfaltowej drogi gminnej - ul. [...] wynosi ok. 8,0 m, natomiast do krawędzi chodnika dla pieszych biegnącego wzdłuż tej ulicy ok. 7,4 m. Budynek zlokalizowany jest w skrajnej odległości ok. 3,0-4,0 m w stosunku do północnej, wschodniej oraz zachodniej granicy z działką nr [...], przez którą przebiega droga dojazdowa do posesji (tzw. stara droga). Z kolei odległość obiektu względem granic nieruchomości przy ul. [...](działki nr [...]) wynosi ok. 6,5-7,0 m oraz ok. 16,0 m względem najbliżej położonych zabudowań usytuowanych na posesji przy ul. [...]. Budynek usytuowany jest w odległości ok. 5.0-5.5 m w stosunku do południowej granicy z działką [...] stanowiącą pas drogowy drogi gminnej. Nadto organ wskazał, iż przedmiotowy samowolnie wzniesiony budynek użytkowany jest jako budynek gospodarczy, a analiza zebranego materiału dowodowego nie potwierdziła poprzednich ustaleń organu odwoławczego, że budynek ten znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne organ I instancji stwierdził, iż usytuowanie przedmiotowego budynku pozostaje w zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, tak obowiązującymi w dacie budowy obiektu, jak również obecnie. Budynek ten spełnia wymagania dotyczące usytuowania ze względu na bezpieczeństwo pożarowe wynikające z § 12 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie powoduje też zagrożenia bezpieczeństwa mienia i zdrowia ludzi w świetle art. 103 ust. 2 Pr. bud. Odwołanie od decyzji PINB wniosły B.O., M.O. i R.O., zarzucając m. in. naruszenie szeregu przepisów Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. MWINB uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z [...]. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego w zakresie zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz tego, że nie powoduje on zagrożenia bezpieczeństwa mienia i zdrowia ludzi. Skargę na decyzję MWINB wniosły M.O. i R.O., wskazując na uchybienia organu w zakresie ustalenia, czy obiekt jest w dobrym stanie technicznym, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz usytuowania obiektu względem granic nieruchomości. WSA w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i orzekł o jej oddaleniu. Sąd I instancji wskazał, że organy poczyniły szczegółowe ustalenia faktyczne, zgromadziły kompletny i obszerny materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny. Organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie było podstaw do zobowiązania właściciela obiektu do wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, stąd też konieczne było ostateczne zakończenie procesu weryfikacji legalności obiektu. Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji stwierdził, iż decyzją wydaną na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane organ prawidłowo potwierdził zdatność obiektu do użytkowania, a decyzja ta prawa nie narusza. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły M.O. i R.O., zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów technicznych, jak również przedmiotowy obiekt nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z powyższym zarzutem Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie w zakresie ustalenia stanu technicznego przedmiotowego garażu oraz jego zagrożenia dla ludzi i mienia, a także jego wpływu na warunki użytkowe dla otoczenia. Skarżące kasacyjnie wniosły ponadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną R.C. wniósł o jej oddalenie jako nie mającej usprawiedliwionej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż w skardze zgłoszono jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, ale i wyjaśnienie, na czym polegała błędna interpretacja wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, i jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów – por. np. wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r., FSK 208/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 55). Wymogom powyższym autor skargi kasacyjnej nie sprostał, albowiem, tak z zarzutu, jak i uzasadnienia tego pisma procesowego nie wynika na czym polegała błędna interpretacja wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów prawa materialnego, i przede wszystkim jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów. Sposób skonstruowania zarzutu kasacyjnego zdaje się przy tym sugerować, iż intencją autora skargi kasacyjnej było zarzucenie naruszenia wskazanych wyżej przepisów poprzez ich błędne zastosowanie, czyli tzw. błąd subsumcji wyrażający się w tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Jeśli zatem podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować. Mówiąc innymi słowy, skarżący kasacyjnie powinien wykazać, który z zastosowanych przez Sąd i instancji przepisów nie miał zastosowania w rozpoznanej sprawie, i który ze wskazanych przez skarżącego przepisów powinien być zastosowany w miejsce tego, którym posłużył się Sąd. Również tym wymogom skarga kasacyjna nie sprostała. Przypomnieć bowiem trzeba, iż podstawą materialnoprawną wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji był przepis art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., którego zastosowania nie zakwestionowano w ogóle w skardze kasacyjnej. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w sytuacji braku zgłoszenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36). Inaczej rzecz ujmując w takiej sytuacji procesowej Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zarzuty naruszenia prawa materialnego w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. W niniejszej sprawie oznacza to zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia organów nadzoru budowlanego co do lokalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego na działce inwestora, w tym odległości od granic działek sąsiednich, jak i jego gabarytów, sposobu użytkowania i przede wszystkim stanu technicznego. Co za tym idzie nie mógł okazać się skuteczny zgłoszony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego polegający na zarzuceniu Sądowi I instancji błędnego uznania, iż przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów technicznych oraz nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, albowiem autor skargi kasacyjnej nie podważył w jakikolwiek sposób ustaleń faktycznych leżących u podstaw tego rodzaju ocen dokonanych przez organ nadzoru budowlanego, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż wskazany jako wzorzec kontroli art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zaistnienie przesłanek dla zastosowania tego przepisu ma zatem charakter ustaleń faktycznych co do zaistnienia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Poczynionych w tym zakresie przez organy, a zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń w skuteczny sposób zaś w skardze kasacyjnej nie podważono, w tym nie wskazano na jakiekolwiek wady postępowania dowodowego przeprowadzonego w tym zakresie. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzeń jakoby przedmiotowy obiekt (nazywany przez kasatora wbrew ustaleniom organów garażem) był w złym stanie technicznym, zauważyć należy, iż niezależnie od tego, że wykazując powyższe autor kasacji odwołuje się do dowodów z 2005 r., a więc ponad 10 lat wcześniejszych niż data orzekania w sprawie (na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną), to kluczowym pozostaje, iż kwestionuje on w ten sposób nie zastosowanie przepisu prawa materialnego w niespornym stanie faktycznym sprawy, lecz właśnie ustalenia faktyczne, co do stanu technicznego obiektu. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie próba ta może być skuteczna podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czego jednakże w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Analogicznie ocenić należy podnoszoną w skardze kasacyjnej argumentację co do pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, w postaci dostępu do nieruchomości skarżących. Stanowisko kasatora opiera się bowiem na tezie o usytuowaniu spornego obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], tzw. starej drogi, co pozostaje w sprzeczności z poczynionymi przez organy, a zaaprobowanymi przez Sąd I instancji i niezakwestionowanymi odpowiednim zarzutem kasacyjnym ustaleniami co do odległości tegoż obiektu od granicy tzw. starej drogi (będącej zgodnie z ustaleniami organów działką nr [...]) wynoszącej od 3 do 4 metrów. W skardze kasacyjnej nie podjęto zaś nawet próby wykazania w jaki sposób obiekt odległy o około 3 do 4 metrów od granicy działki stanowiącej drogę wewnętrzną może utrudniać, bądź uniemożliwiać korzystanie z tej drogi. Zauważyć wreszcie należy, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano także jakichkolwiek przepisów technicznych (jak się wydaje autor skargi kasacyjnej miał w tym zakresie na myśli przepisy techniczno-budowlane), które miałyby być naruszone przez przedmiotowy obiekt. Zarzut kasacyjny powinien zaś zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może poszukiwać za stronę naruszeń prawa, których mógł dopuścić się (dopuścił się) sąd I instancji, a które nie zostały zarzucone w skardze kasacyjnej od wyroku, z którym strona się nie zgadza. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.