II OSK 1223/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Op 351/22 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 października 2022 r., nr 193/2022 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Op 351/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M.K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: WINB) z dnia 19 października 2022 r., nr 193/2022. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz., 2351; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) utrzymał w mocy postanowienie nr 52/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie głubczyckim (zwanego dalej: PINB) z dnia 1 lipca 2022 r. nr 52/2022 wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.b. budowę suszarni do zboża w miejscowości W., na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 pkt 3 p.b. poprzez błędne przyjęcie że organy I i II instancji słusznie uznały, iż maszyna rolnicza - mobilna suszarnia do ziarna spełnia desygnaty ustawowej definicji budowli; 2) art. 48 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że organy I i II instancji słusznie uznały, iż maszyna rolnicza - mobilna suszarnia jest obiektem budowlanym, a przez to, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, co implikuje wydanie zaskarżonego postanowienia; 3) art. 8 Prawa przedsiębiorców poprzez błędne przyjęcie, że organy I i II instancji słusznie uznały, iż istnieją w polskim systemie prawnym normy, nakazujące przedsiębiorcy uzyskanie zezwolenia na budowę w celu eksploatacji maszyny rolniczej - mobilnej suszarni do ziarna oraz poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie; 4) art. 73 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, polegające na niedostrzeżeniu, że organy I i II instancji błędnie uznały, że w przedmiotowej sprawie okoliczności prawne i faktyczne nie budzą żadnych wątpliwości i można na ich podstawie orzec na niekorzyść strony i nałożyć na przedsiębiorcę związane z tym obowiązki; 5) art. 7b k.p.a. w związku z art. 12 Prawa przedsiębiorców, polegające na niedostrzeżeniu, że organy I i II instancji błędnie uznały, że w przedmiotowej sprawie to interes społeczny zasługuje na pełną i szeroką ochronę, z pominięciem słusznego interesu strony i interesu przedsiębiorcy; 6) art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu, że organy I i II instancji dokonały dowolnej i wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; 7) art. 26 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tj. ograniczenie swobody przepływu towaru w ramach unijnego wspólnego rynku, poprzez niedostrzeżenie, że zaskarżone postanowienie wprowadza obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia celem użytkowania towaru - maszyny rolniczej, uprzednio wyprodukowanej i dopuszczonej do obrotu na terenie UE. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym następującej treści: "Czy uznanie przez krajowy organ nadzoru budowlanego maszyny rolniczej - mobilnej suszarni do zboża, wyprodukowanej w F., za budowlę i wymaganie pozwolenia na budowę w celu jej użytkowania, narusza przepisy traktatowe w zakresie swobody przepływu towarów w ramach rynku wewnętrznego?" W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnił, że w związku z prowadzoną działalnością w dniu 4 października 2021 r. zakupił mobilną suszarnię f. producenta [...], model [...]. Następnie maszynę tą umieścił na terenie należącej do niego nieruchomości. Wskazał, że Sąd I instancji całkowicie zignorował fakt, iż maszyna ta została wyprodukowana jako maszyna mobilna, a o jej mobilności świadczą następujące czynniki: - umieszczenie konstrukcji na platformie - platforma nie jest konieczna w suszarni, gdyż nie spełnia żadnej funkcji związanej z osuszaniem ziarna, jej jedyną funkcją jest skupianie na sobie całej konstrukcji w celu jej szybkiego, sprawnego i bezpiecznego transportowania; - zamontowanie przez producenta, stanowiących immanentną część suszarni, kół powleczonych gumową oponą - podobnie jak w przypadku platformy, koła powleczone ogumieniem nie mają żadnego znaczenia w samym procesie osuszania ziarna, są za to kluczowe dla jej mobilności i zostały umieszczone w celu przemieszczania suszarni; - umieszczenie stóp równoważących - maszyny przeznaczone do pracy na różnych podłożach, w tym w szczególności maszyny rolnicze używane w czasie żniw, które sadowi się na gruncie ornym, nierównym, bruzdowatym, wymagają użycia stóp, których regulowana wysokość potrafi skutecznie niwelować odchylenia powierzchni i w tym właśnie celu producent przewidział w mobilnej maszynie stopy, a nie jak twierdzi organ, aby za ich pomocą mocować maszynę na stałe do podłoża; - niewielka wysokość stóp równoważących (tylko 80 cm) - organ nie dostrzegł, że biorąc pod uwagę wysokość konstrukcji to proporcjonalnie długość stóp nie jest adekwatna do przytwierdzenia maszyny jak obiektu budowlanego, dzieje się tak dlatego, że stopy te mają zgoła inną funkcję, polegającą na niwelowaniu odchyleń podłoża i pionizacji suszarni, a nie spajaniu z nim; - ergonomiczne wymiary suszarni - suszarnia zajmuje powierzchnię raptem 12 m2 dzięki czemu przy pomocy platformy i kół można ją przemieszczać, np. przy użyciu ciągnika rolniczego, co jest najprostszą, najoczywistszą i najskuteczniejszą, z punktu widzenia rolnika, egzemplifikacją mobilności suszarni. Niczym nieuzasadnione twierdzenie sugerujące jakoby skarżący kasacyjnie posłużył się "specjalistycznymi śrubami", mocując maszynę do podłoża. Pozostając w błędnym przeświadczeniu, co do charakteru mobilnej suszami i czyniąc z niej na potrzeby prowadzonego postępowania obiekt budowlany, Sąd I instancji doszedł do dalej idących błędnych wniosków, jakoby w przedmiotowej sprawie doszło do zaistnienia samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 p.b. Trudno mówić o obiekcie budowlanym, budowie i samowoli budowlanej, gdy mamy do czynienia z maszyną rolniczą, która tak samo jak traktor czy kombajn, w każdej chwili może zostać przemieszczona w dowolne miejsce. Kwestia mobilności nie powinna budzić wątpliwości, bowiem przemieszczenie przedmiotowej suszarni, nawet z obciążaniem, nie stanowi dla obecnie dostępnych na rynku traktorów, najmniejszego problemu, bez konieczności użycia w tym celu dźwigu. Z samowolą budowlaną mamy do czynienia wyłącznie w przypadku obiektu budowlanego m.in. postawionego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest maszyna rolnicza - mobilna suszarnia i nigdy nie była rozpoczęta ani prowadzona żadna budowa z nią związana, to tym bardziej nie może być mowy, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej. Z racji, że skarżący jest przedsiębiorcą Sąd powinien był wziąć pod uwagę nie tylko normy Prawa budowlanego, ale również przepisy regulujące wykonywanie działalności gospodarczej, w tym w szczególności postanowienia zawarte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Z art. 8 Prawa przedsiębiorców wynika, że przedsiębiorca może być zobowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa, opieranie postanowienia, które de facto nakłada na przedsiębiorcę obowiązek uzyskania zezwolenia albo rozbiórki suszarni (zobowiązanie do określonego zachowania) jest niezgodne z prawem. Sytuacja nałożenia przez organ administracji publicznej określonego obowiązku, nawet jeśli jest to obowiązek na gruncie prawa budowlanego, którego adresatem jest przedsiębiorca, spełnia okoliczności przewidziane przez ustawodawcę jako te objęte rygorem Prawa przedsiębiorców. Ponadto wszelkie wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie, od samego początku takich wątpliwości nie brakowało, tak w postępowaniu administracji jak i przed Sądem I instancji: - od początku wątpliwa była kwestia trwałego związania z gruntem; - wątpliwe było, czy maszyna rolnicza w ogóle może być przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego i być objęta rygorem prawnym prawa budowlanego; - wątpliwe od samego początku było zakwalifikowanie maszyny rolniczej - mobilnej suszarni do ziarna, do obiektu budowlanego kategorii VIII; - wątpliwe było czy podłoże, na którym posadowiona była suszarnia można uznać za rodzaj fundamentu; - wreszcie wątpliwym było to, czym tak naprawdę jest suszarnia kontenerowa, gdyż żaden akt prawny, a już w szczególności żaden akt prawny z obszaru prawa budowlanego, ani żadne orzeczenie takiej definicji nie formułują. Organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, o czym dobitnie świadczy całkowite zdeprymowanie dowodów Skarżącego tylko dlatego, że oryginalnie są to dokumenty f. producenta. A zatem, organ w oparciu o swoją dyskrecjonalną władzę, w zakresie materiału dowodowego i okoliczności ustalonych w toku postępowania dokonał oceny dowolnej i wybiórczej, w miejsce rzetelnej i swobodnej, do której był zobowiązany zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że w ramach wewnętrznego rynku unijnego występuje swoboda przepływu towarów, która jest najważniejszą i podstawową swobodą urzeczywistniającą unię celną pomiędzy państwami członkowskimi. Jej istotą jest zniesienie wszystkich barier związanych z przewozem, wywozem i obrotem towarów pomiędzy państwami członkowskimi, w tym w szczególności barier o charakterze fiskalnym. Powołując się na orzecznictwo TSUE wskazał, że produkt raz zatwierdzony i dopuszczony do obrotu w jednym z krajów unijnych, musi być dopuszczony i uznany w pozostałych krajach. Zatem, skoro w F. dopuszczono wyprodukowanie mobilnej suszarni, następnie nadano jej paszport techniczny i certyfikat CE, potwierdzający zgodność z normami unijnymi, to znaczy, że na terenie Polski maszyna ta musi być uznawana za maszynę mobilną, którą w istocie jest. Wszelkie próby przeinaczania tej rzeczywistości stoją w jawnej sprzeczności z prawem unijnym. Utrzymanie w mocy postanowień organów nadzoru budowlanego może jawnie przyczynić się do zahamowania obrotu suszarniami f. firmy [...], co w efekcie da taki sam efekt, jak wprowadzenie ograniczeń eksportowych. Dlatego kwestią absolutnie kluczową dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jest uprzednie wypowiedzenie się, w trybie prejudycjalnym, przez TSUE co do możliwości naruszenia przez zaskarżone postanowienie przepisów TFUE w zakresie swobody przepływu towarów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania oceny Sądu I instancji, w zakresie prawidłowości zakwalifikowania przez organy nadzoru budowlanego, objętej postępowaniem suszarni do zboża, jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Co natomiast pozostaje bezsporne w niniejszej sprawie to fakt, że na działkach nr [...] i [...] w miejscowości W. usytuowana jest suszarnia do zboża o powierzchni zabudowy ok. 12 m² i wysokości ok. 15 m, przymocowana do podłoża w postaci wylewki betonowej za pomocą metalowych śrub. Sąd przyjął, za organami nadzoru budowlanego że suszarnia na zboże odpowiada definicji budowli i inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Z kolei skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że suszarnia do zboża jest maszyną rolniczą, która w każdej chwili może zostać przemieszczona w dowolne miejsce, przez co nie podlega reglamentacji przepisom Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe stanowisko organów nadzoru budowlanego, które stwierdziły, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, że przedmiotowa suszarnia do zboża z uwagi na jej parametry, w tym wielkość, spełniała kryteria uznania ją za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. i w konsekwencji inwestor winien był legitymować się pozwoleniem na budowę. Stosownie do art. 3 pkt 1 p.b. pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budowlą zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, powyższe wyliczenie ma wyłącznie charakter przykładowy i zmierza do bliższego określenia pojęcia "budowla" (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 1138/16; z 18 lutego 2025 r., II OSK 1441/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z niekwestionowanych tym zakresie ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego suszarnia zboża firmy [...] model [...] jest konstrukcją stalową o wymiarach 4,2 x 3,0 m i wysokości ok 15 m, posiadającą instalację elektryczną. Ponadto posiada 10 stóp stalowych przymocowanych do podłoża betonowego za pomocą metalowych śrub. Suszarnia połączona jest z budynkiem gospodarczym rurą stalową. Ponadto jak wskazał WINB z faktury zakupu suszarni wynika, że w jej skład oprócz urządzenia suszącego wchodzi podajnik dolny, dolny adapter śrub, podstawa, urządzenie wstępnego oczyszczania, podajnik kubełkowy, silnik ze skrzynią biegów, rama podnośnik, zestaw rur, drabiny, platforma, ram teleskopowa, wentylator osiowy, przewody, palnik, piec, przewody powietrza, spiralna rura spawana, panel kontrolny. Wszystkie te elementy stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do suszenia zbóż, co odpowiada definicji budowli. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przedmiotowa suszarnia nie może zostać zaliczona jedynie do zwykłego urządzenia rolniczego, bowiem posiada ona instalacje, jest trwale związana z gruntem, ponieważ jej stabilna konstrukcja wynikająca m.in. z gabarytów, użytych materiałów konstrukcyjnych, opiera się warunkom atmosferycznym. Bez znaczenia dla tej oceny ma podnoszona w skardze kasacyjnej możliwość przemieszczania przedmiotowej suszarni w inne miejsce za pomocą ciągnika rolniczego. W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Cechę trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Przyjmuje się bowiem, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Oznacza to, że połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II OSK 739/22, LEX nr 3838005). W istocie zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że wyznacznikami tego, czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są: jego wielkość, masa i względy bezpieczeństwa. Wymóg trwałego związania z gruntem będzie spełniony jeśli obiekt z uwagi na jego parametry wymaga dla bezpieczeństwa jego posadowienia trwałego związania z gruntem. Trwałe związanie z gruntem obiektu budowlanego jest zatem kategorią obiektywną. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje sposób posadowienia obiektu na gruncie, np. poprzez wzniesienie go na fundamentach czy inne zakotwienie w gruncie w inny sposób ale to czy dla zapewnienia stabilności i bezpieczeństwa obiektu o wskazanych w dokumentacji parametrach przed odziaływaniem na niego sił przyrody, w celu zapobiegnięcia jego przesunięciu w inne miejsce takie trwałe związanie z gruntem byłoby wymagane. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji zgodnie z dokumentacją fotograficzną załączoną do protokołu kontroli z dnia 10 maja 2022 r., stopy urządzenia są dokręcone śrubami do wylanej płyty betonowej. Mając na względzie ciężar samej maszyny (8,3 t) należy przyjąć, że nie jest możliwe jej przemieszczanie bez stosownego sprzętu, a dla bezpiecznej pracy urządzenia, niezbędne jest jego odpowiednie wypoziomowanie i przytwierdzenie śrubami do trwałego podłoża, tu wylewki betonowej. Niezasadny zatem okazał się zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 p.b. Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji przepisy tej ustawy nie wyłączają obowiązywania przepisów Prawa budowlanego i nie zwalniały skarżącego kasacyjnie, z racji prowadzenia działalności gospodarczej, z obowiązku podporządkowania się wymogom wynikającym z Prawa budowlanego. Ponadto w sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek wątpliwości co do stanu prawnego i faktycznego, które mogłyby zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącego. Wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności nie były bowiem w sprawie wątpliwe, a jedynie kwestionowane przez skarżącego. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 26 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, bowiem powołana regulacja odnosi się do obrotu towarów na terenie Unii Europejskiej, ale nie reguluje kwestii pozwoleń budowlanych w poszczególnych państwach członkowskich. Okoliczność, iż przepisy Prawa budowlanego reglamentują możliwość posadowienia na gruncie, towaru kupionego na terenie UE nie świadczy o naruszeniu normy wynikającej z ww. przepisu. Z tego też powodu jako bezzasadny uznał zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.