II OSK 1226/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2162/06 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] marca 1980 r. Naczelnik Miasta M. na podstawie art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) udzielił Z. K. pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego - lakiernictwo na działce ew. nr [...], przy ul. [...] w M.. Na wniosek P. K., A. J. i A. H. w dniu 20 listopada 2002 r. wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W trakcie prowadzonego postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2004 r., która stwierdzała nieważność decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] marca 1980 r. i odmówił stwierdzenia jej nieważności. Wobec braku definitywnego ustalenia niezgodności zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o kompletny materiał dowodowy, organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do rozstrzygnięcia przez organ wojewódzki o nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] marca 1980 r. Skargę do Sądu złożyli P. K., A. J. i A. H.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skoro organ odwoławczy uznał sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną przez organ I instancji, to takie ustalenie powinno prowadzić do uruchomienia postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 136 KPA lub zastosowania art. 138 § 2 KPA. Innymi słowy, jeżeli w aktach sprawy znajdują się sprzeczne ze sobą dokumenty, odnoszące się co do zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niezbędnym było, zdaniem Sądu, sięgnięcie także do tekstu planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd orzekł, że organ wydając kontrolowaną decyzję powyższej analizy nie przeprowadził co oznacza, iż wydanie zaskarżonej decyzji zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 KPA. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 sierpnia 2005 r. wydał w dniu [...] grudnia 2005 r. decyzję, w której uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 KPA w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku P. K., A. J. i A. H., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] marca 1980 r. w sprawie pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Śląski podniósł, odnosząc się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 25 sierpnia 2005 r., że uzyskał niezbędny w sprawie wypis i wyrys planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tej podstawie ustalił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę tj. w dniu [...] marca 1980 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miast M. –Ł. G., zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach Nr XVIII/64/79 z dnia 15 stycznia 1979 r., zgodnie z którym działka nr [...] przy ul. [...] położona była na obszarach planu o symbolach : -C 46 P-tereny zieleni publicznej -skwer, -36 KN IV-ulica ruchu normalnego klasy IV, linie rozgraniczające 20 m, linia zabudowy 35,7m od osi jezdni. Jezdnia jednoprzestrzenna, dwupasmowa, szer.7 m. W tej sytuacji organ uznał, że pozwolenie na budowę warsztatu samochodowego-lakiernictwo było sprzeczne ze wskazaniami planu. W świetle powyższego stwierdzono, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza w sposób rażący przepis art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, który stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. K. od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego, co do zaistnienia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Z. K. wnosząc o jej uchylenie w całości jako nieważnej. Skarżący podniósł, że naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego. Podkreślił, że zaskarżona decyzja dotyczy tylko części obiektu budowlanego w postaci warsztatu - lakiernictwo, natomiast pomija drugą część obiektu na tej samej działce, to jest warsztatu - blacharstwo, co do którego funkcjonuje odrębna decyzja o pozwoleniu na budowę dla H. K.. W ocenie skarżącego, wydanie zaskarżonej decyzji oznacza, że warsztat wybudowany na jednej działce ma w części ważną decyzję o pozwoleniu na budowę natomiast w drugiej części ma decyzję nieważną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2162/06) oddalił skargę. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przy czym ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe. W opinii Sądu, organy zgromadziły niezbędny materiał dowodowy i prawidłowo oceniły, że zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo w sposób rażący. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. nr 38, poz. 229) obowiązującej w czasie realizacji warsztatu, obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, brak jest wątpliwości, że pozwolenia na budowę udzielono sprzecznie z obowiązującym w dacie jego wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno-budowlany, wydając pozwolenie na budowę warsztatu samochodowego, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zatwierdził bowiem projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę warsztatu samochodowego wbrew ustaleniom obowiązującego ówcześnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . W ocenie Sądu, weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę spełnia przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 KPA, bowiem w sposób rażący i oczywisty narusza przepis art. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W odniesieniu do innych zarzutów, Sąd wskazał. że przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja z dnia [...] marca 1980 r. udzielająca Z. K. pozwolenia na budowę warsztatu samochodowego - lakiernictwo. Decyzja o pozwoleniu na budowę dla H. K. nie była weryfikowana w tym trybie, jednak okoliczność ta nie stanowiła żadnej przeszkody procesowej dla wyniku niniejszego postępowania . Ponadto, Sąd orzekł, że wieloletnie funkcjonowanie warsztatu nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego (co byłoby przeszkodą do stwierdzenia nieważności ), a jedynie skutek faktyczny decyzji. Skargę kasacyjną wniósł w dniu 14 kwietnia 2007 r. Z. K.. Podstawą skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Skarżącego, treść tego przepisu oznacza w sposób nie budzący wątpliwości, że na omawianym terenie nie mogły być lokalizowane jakiekolwiek obiekty, których jednoznacznie nie da się zaklasyfikować jako obiekty całkowicie zgodne z treścią graficzną i opisową planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, brak zgodności z planem nie oznacza automatycznie zakazu lokalizowania obiektów innych niż wyraźnie wskazane w treści planu. Skarżący wskazał ponadto, że plan w takim brzmieniu nie zabraniał budowy innych obiektów na tym terenie i organ administracyjny wydając decyzję o pozwoleniu na budowę warsztatu samochodowego uwzględnił jego treść, stosując odpowiednio zasadę elastyczności w interpretacji treści planu. W opinii Skarżącego, niezbędne jest, aby WSA w Warszawie ponownie rozpoznał sprawę i rozważył, czy, zważywszy na lakoniczne ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji publicznej mógł interpretując ten plan orzec o pozwoleniu na budowę warsztatu samochodowego. Odpowiedź na skargę kasacyjną z dn. 16 lipca 2007 r. wnieśli P. K., A. J. oraz A. H.. Wskazano w niej przed wszystkim na szkodliwą dla otoczenia i naruszającą prawo ochrony środowiska eksploatację warsztatu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie trafnie ocenił, że kontrolowana decyzja jednoznacznie wskazuje w sposób przekonujący na wystąpienie przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 KPA. Należy przy tym podkreślić, że naruszenie prawa stanowi tylko wówczas podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 KPA, jeżeli jest to naruszenie rażące. W niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa odnosi się do art. 3 ustawy z dnia 14 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.). Naruszenie tu nastąpiło poprzez wydanie pozwolenia na wybudowanie obiektu budowlanego na terenie nie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod danego rodzaju zabudowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jedynie ustalenie, że z planu wprost wynika jednoznaczny zakaz wznoszenia warsztatu samochodowego uzasadniało stwierdzenie, iż w danym przypadku nastąpiło rażące naruszenie ustaleń planu miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1987 r., sygn. akt IV SA 927/86, niepublikowany). Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Stosownych ustaleń w tym zakresie dokonały organy administracyjne zgodnie ze wskazówkami Sądu zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1094/04, niepublikowany. Bezspornym jest, że w rozpatrywanym przypadku teren, na którym wybudowany został warsztat samochodowy, był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni publicznej oraz ulice. Jeżeli więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał na tym terenie budowy warsztatów rzemieślniczych, jednoznacznie oznaczało to niedopuszczalność budowy takich warsztatów. Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel w planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1983 r., sygn. akt: I SA 1036/83, niepublikowany). Wskazany powyżej art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wymagał bowiem pozytywnego określenia przeznaczenia terenu, na którym ma być wznoszony obiekt budowlany (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1989 r., sygn. akt III ARN 40/88, niepublikowany). Jako nieuzasadnione należało ocenić, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływanie się przez Skarżącego na orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że zasada wyrażona w art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie oznacza niedopuszczalności budownictwa na terenach nie przeznaczonych na cele budowlane (...) i że na terenie o odmiennym przeznaczeniu budownictwo jest dopuszczalne, jeśli obiekt budowlany jest niezbędny dla racjonalnego wykorzystania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, albo dla jego właściwego zagospodarowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1981 r., sygn. akt SA/Kr 296/81, ONSA 1981 Nr 2 poz. 120, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 1987 r., sygn. akt SA/Lu 254/87, niepublikowany, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1986 r., sygn. akt IV SA 420/86, ONSA 1986 Nr 2 poz. 48). W niniejszej sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazywały na inne poza terenami zielonymi oraz ulicami zagospodarowanie terenu. Trudno więc uznać budowę warsztatu samochodowego za racjonalne wykorzystanie tych terenów. Proponowana przez Skarżącego elastyczna wykładnia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszym przypadku prowadziłaby do obejścia prawa. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.