II OSK 1242/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2276/12 w sprawie ze skargi [...] w Lublinie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2276/12 oddalił skargę [...] w Lublinie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: DOA/ORZ/7201/389/12, na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...]; stwierdzającej, na wniosek Z. i R. K., nieważność decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...]; odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej z usługami w segmencie [...] i [...] oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu jako segmenty: [...] wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, wentylacji mechanicznej, wod.- kan., gazową, c.o. z indywidualnych kotłów gazowych oraz dróg dojazdowych, ukształtowania terenu i zjazdów do garaży na działce nr [...] przy ulicy [...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany wraz z rysunkami zamiennymi oraz udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej z usługami w segmencie [...] i [...] oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu jako segmenty: [...] wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, wentylacji mechanicznej, wod.-kan., gazową, c.o. z indywidualnych kotłów gazowych oraz dróg dojazdowych, ukształtowania terenu i zjazdów do garaży na działce nr [...] przy ulicy [...] i umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. Organ zauważył w uzasadnieniu, że podstawą podjęcia badanego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2007 r., pomimo iż była ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydana została w postępowaniu wznowionym na wniosek M. K., który złożony został z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza akt sprawy potwierdziła, iż wniosek M. K. o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] marca 2007 r., a więc z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Z pisma M. K. z dnia [...] lutego 2007 r. wynika bowiem, że w tym dniu posiadał on już informacje dotyczące decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Wobec powyższego, termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu [...] marca 2007 r. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, iż ww. pismo z dnia [...] lutego 2007 r. nie stanowiło wniosku o wznowienie ww. postępowania. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w weryfikowanej decyzji wskazano, iż w toku wznowionego postępowania zobowiązano inwestora do uzupełnienia złożonego projektu ulic dojazdowych o projekt wjazdu na działkę nr ew. [...], położoną przy ul. [...], co stanowiło przekroczenie granic przedmiotowych wyznaczonych postępowaniem zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] listopada 2006 r. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza akt sprawy potwierdziła, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wszczęcie postępowania wznowieniowego mimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zatem odmowa stwierdzenia nieważności takiej decyzji obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, że również rozstrzygnięcie organu nadzorczego obarczone jest wadą nieważności. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie można stwierdzić, iż umorzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. jest obarczone wadą, o jakiej mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., jest organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin był Wojewoda Lubelski. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] maja 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu, na wniosek Z. i R. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2007 r. Skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin, to postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte w sposób wadliwy, zasadnym było zatem jego umorzenie w tym zakresie. Z uwagi na fakt, iż Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2007 r., niemożliwa była kontrola decyzji organu wojewódzkiego w oderwaniu od ww. decyzji Prezydenta Miasta Lublina. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., pomimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał w zaskarżonej decyzji, że jego własna decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. nie jest ona obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Organ zasadnie uznał także, że podstawą podjęcia badanego w trybie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia było ustalenie, iż organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2007 r., pomimo iż decyzja Prezydenta była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta Lublina z 2007 r. wydana została w postępowaniu wznowionym na wniosek, który złożony został z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Wszczęcie postępowania wznowieniowego mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zatem odmowa przez Wojewodę Lubelskiego stwierdzenia nieważności takiej decyzji obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. spowodowało, że również rozstrzygnięcie organu nadzorczego obarczone jest wadą nieważności. Sąd podzielił zdanie organów orzekających w trybie nadzoru, że analiza akt sprawy potwierdziła, iż decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 2007 r. obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wykraczała poza ramy tego postępowania. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd I instancji co spowodowało naruszenie przepisów: a) art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a., poprzez niedokonanie ustalenia, że organ administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., pomimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie następujących przepisów: - art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. przez uznanie, iż M. K. uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] listopada 2006r.co stanowiło podstawę do stwierdzenia przez GINB nieważności decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2007 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] listopada 2006 r., pomimo że wnoszący zachował ustawowy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania składając pismo z dnia [...] lutego 2007 r., - art. 63 k.p.a. przez odmowę uznania za prawidłowo wniesione podanie z żądaniem wznowienia postępowania, pisma M. K. z dnia [...] lutego 2007 r., pomimo iż zawierało wszystkie niezbędne elementy, - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji treści przyszłego rozstrzygnięcia; b) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy skarga winna zostać uwzględniona. Wniosła o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że organ powinien był pouczyć wnoszącego podanie o konieczności oparcia żądania na jednej z podstaw wznowieniowych i doprecyzować jak należy to pismo traktować. Pismo M. K. stanowiło podanie o wznowienie postępowania. Wskazała na charakter decyzji stwierdzającej nieważność. Rozstrzygnięcie organu jest błędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art.156§1 k.p.a. i art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz art.63 k.p.a., a sprowadzający się do uznania, że M. K. uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania pomimo, że zachował termin składając pismo z dnia [...] lutego 2007r.. Jak prawidłowo wskazał i wyjaśnił organ, a następnie poprawnej kontroli dokonał Sąd I instancji, pismo M. K. z dnia [...] lutego 2007r. nie mogło być uznane za wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2006r., a to z uwagi na treść tego pisma, które nie zawiera żadnych elementów, które można by potraktować jako dotyczące wznowienia postepowania, jak i organ do którego zostało skierowane tj organ II instancji. Natomiast pismo M. K. z dnia [...] marca 2007r. zostało jednoznacznie określone jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego i złożone zostało w organie właściwym do wznowienia postępowania z tym, że złożone zostało z uchybieniem terminu. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.., a z tej przyczyny inicjatywa wznowienia postępowania przysługuje wyłącznie stronie, która w postępowaniu została pominięta, nie jest tym samym możliwe wznowienie postepowania z urzędu. Nadto złożenie przez M. K. wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] marca 2007r. dodatkowo wskazuje, że sam wnioskodawca swojego pisma z dnia [...] lutego 2007r., niezależnie od jego treści i organu do jakiego zostało złożone, nie traktował jako wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślić należy organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych ( wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014r., sygn..akt II OSK 2043/12 ). Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten określa składniki decyzji administracyjnej. Należy uznać, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane składniki określone w tym przepisie. Podnoszona zaś okoliczność, że przepis art.107 § k.p.a został naruszony poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji treści przyszłego rozstrzygnięcia jest bezzasadny. Przede wszystkim zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012r. i poprzedzającą ja decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lipca 2010r.. Oddalenie skargi, a następnie oddalenie skargi kasacyjnej powoduje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] lipca 2010r. zostało prawomocnie zakończone. Tym samym w obrocie prawnym pozostała decyzja GINB z dnia [...] lipca 2010r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009r., oraz umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2007r.. W uzasadnieniu zaś decyzji GINB z dnia [...] lipca 2010r. stwierdzono, że z uwagi na niedopuszczalność weryfikacji w toku niniejszego postepowania zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] sierpnia 2007r. postępowanie należało umorzyć, decyzja ta pozostaje nadal w obrocie prawnym zaś organ wojewódzki zobowiązany będzie ponownie zweryfikować powyższą decyzję w trybie postępowania nieważnościowego. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano treść przyszłego rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowy, albowiem w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono stan prawny jaki wynika z przedmiotowej decyzji, czyli wskazano, że w obrocie prawnym pozostała decyzja GINB z dnia [...] lipca 2010r. i zwrócono uwagę na skutki prawne jakie ona wywołuje, czyli powtórzono te argumenty, które zawarte są w uzasadnieniu decyzji GINB z dnia [...] lipca 2010r.. To z decyzji GINB z dnia [...] lipca 2010r. i jej uzasadnienia wynika jak kształtuje się stan prawny w sprawie, w uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji w której odmówiono stwierdzenia nieważności GINB z dnia [...] lipca 2010r. argumenty te zostały powtórzone, zatem zarzut, że w uzasadnieniu decyzji wskazano treść przyszłego rozstrzygnięcia jest bezpodstawny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.