II OSK 1277/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1146/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1146/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia Ekologicznego "[..]" w P. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 26 września 2014 r. Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" z siedzibą w P. (dalej: "Stowarzyszenie" lub "skarżący") wniosło w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w B. w rejonie ulic: S. i B. (dalej: "uchwała" lub "plan"), domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że działalność statutowa Stowarzyszenia odpowiada działalności Rady Gminy T. P. (dalej: "Rada Gminy") podejmowanej poprzez stanowienie planów miejscowych. Z art. 5 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 tiret pierwsze ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118; dalej w skrócie: "u.d.p.p.w.") wynika, że w zaistniałej sytuacji na organach gminy ciąży obowiązek konsultowania z organizacjami pozarządowymi (w tym przypadku ze Stowarzyszeniem) projektów planów miejscowych. W przedmiotowej sprawie żaden z organów Gminy nie spełnił tego obowiązku, a ponadto uchybiono następującym powszechnie obowiązującym przepisom prawnym: 1) art. 17 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871; dalej w skrócie: "zm.u.p.z.p.") przez brak zamieszczenia ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w prasie miejscowej, gdyż pismo "[...]" nie wyczerpuje znamion "prasy"; 2) art. 17 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. przez brak zachowania wymogu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na okres przynajmniej 21 dni; 3) art. 17 pkt 2 i pkt 7 lit. e u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. przez brak zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz brak uzgodnienia projektu planu z komendantem właściwego oddziału Straży Granicznej; 4) § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – przez zamieszczenie w § 2 pkt 10 uchwały definicji "reklamy" będącej modyfikacją definicji tego terminu zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.); 5) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. przez posługiwanie się w uchwale pojęciem "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej", nie zdefiniowanym w uchwale, ani w przepisie prawnym wyższej rangi; 6) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego – przez bezpodstawne wprowadzenie w § 6 uchwały nakazu uzyskania stosownych (dodatkowych) uzgodnień; 7) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. przez błędne określenie zasad finansowania inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej przewidzianych w planie; 8) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego przez określenie w § 8 pkt 3, § 9 pkt 3, § 10 pkt 4 lit. g, § 11 pkt 5 lit. g, § 12 pkt 3 lit. g, § 13 pkt 5 lit. c, § 14 pkt 4 lit. c uchwały zasad i warunków podziału nieruchomości z bezpodstawnym wskazaniem minimalnej powierzchni i minimalnej szerokości frontu nowo wydzielanych działek; 9) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. przez objęcie liniami rozgraniczającymi, tereny o różnym przeznaczeniu, pozostawiając zupełną dowolność inwestorom przy wyborze możliwych lokalizacji dróg wewnętrznych; 10) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie") przez brak określenia wysokości zabudowy oraz minimalnego lub maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów wyznaczonych w planie; 11) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia przez brak określenia układu komunikacyjnego, przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu z tekstem planu, zwłaszcza w zakresie realizacji dróg wewnętrznych. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że Stowarzyszenie nie wskazało i nie wykazało, jakiego jego interesu prawnego dotyczy zaskarżona uchwała. Ponadto, odniósłszy się do merytorycznych zarzutów skargi, pełnomocnik organu zauważył, że Stowarzyszenie zostało zarejestrowane dopiero [...] października 2013 r., zatem nieuzasadniony jest zarzut dotyczący braku konsultacji ze skarżącym projektu planu uchwalonego [...] grudnia 2010 r. Pismem procesowym z 20 lutego 2015 r. Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania w tej sprawie "do momentu rozstrzygnięcia pierwszych spraw kasacyjnych od wyroków WSA, które Stowarzyszenie "[...]" będzie wnosić do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. Sąd postanowił oddalić wniosek Stowarzyszenia o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podstawę prawną skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwała podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kontrola sądowa skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę organu gminy obejmuje w pierwszej kolejności sprawdzenie, czy skarga spełnia wymogi formalne, do których zalicza się: przedmiot zaskarżonej uchwały ("z zakresu administracji publicznej"), uprzednie wezwanie organu gminy przez skarżącego do usunięcia zarzucanego naruszenia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne skargi zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że również ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. Sąd uznał, że przedmiotowa skarga spełnia wymogi formalne. Przechodząc do oceny legitymacji procesowej skarżącego Stowarzyszenia, Sąd podkreślił, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienie, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania tej uchwały interes prawny skarżącego. W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wykazało zaistnienia naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na jego własną, indywidualną sytuację prawną – ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, ani w skardze, ani w późniejszych pismach procesowych – i to pomimo wystosowanego przez Sąd do skarżącego wezwania w tym przedmiocie (k. 36). Ogólnikowe twierdzenie o naruszeniu interesu prawnego Stowarzyszenia, tudzież wskazanie, że działalność statutowa Stowarzyszenia odpowiada działalności Rady Gminy w zakresie stanowienia planów miejscowych, nie spełniają wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skargi. Jak to już bowiem wyżej podkreślono, podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Skarżące Stowarzyszenie nie uczyniło zadość tej powinności. W szczególności nie wykazało, aby było właścicielem lub użytkownikiem wieczystym (ewentualnie dysponentem innych praw rzeczowych do) nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego planem. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że Stowarzyszenie zostało zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu [...] października 2013 r., natomiast zaskarżona uchwała została podjęta blisko trzy lata wcześniej, bo [...] grudnia 2010 r. Także z tego względu nie sposób dopatrzyć się bezpośredniego wpływu uchwalenia planu na prawa i obowiązki skarżącego, które by wynikały z konkretnej normy prawnej. W szczególności nie sposób racjonalnie twierdzić, iżby naruszone zostało w takim przypadku prawo Stowarzyszenia do udziału w konsultacjach przy uchwalaniu planu, wywodzone przez skarżącego z przepisów art. 5 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 u.d.p.p.w. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w P., podnosząc zarzuty: - naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że wykazać naruszenie interesu prawnego może tylko osoba prawna będąca powołaną do życia przed dniem podejmowania uchwały z zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działalność statutowa organizacji pożytku publicznego nie ma wpływu na legitymację skargową organizacji pożytku publicznego. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie wziął pod uwagę celu działalności statutowej Stowarzyszenia. Zaskarżona uchwałą ma negatywny wpływ na sfery życia odpowiadające celom działalności statutowej Stowarzyszenia. To, że Stowarzyszenie zostało utworzone po podjęciu zaskarżonej uchwały nie wyklucza możliwości wykazania przez nie naruszenia interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 50 § 2 p.p.s.a. jest powołany przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien więc wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości. Skarżące Stowarzyszenie takiego naruszenia nie wykazało, w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną. To, że Stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności "udział w kształtowaniu polityki planistycznej", "ochronę ładu przestrzennego" nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. Jeżeli skarżące Stowarzyszenie uważa, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, to może zwrócić się do organu nadzoru lub prokuratora o dokonanie kontroli jej legalności i ewentualnie o podjęcie kroków prawnych zmierzających do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rację ma strona skarżąca, że nie jest wykluczone, że osoba prawna, która powstała przed dniem podjęcia uchwały z zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie mogła skutecznie wnieść skargę na tę uchwałę, lecz musi spełnić przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak kwestionowany przez stronę w tym zakresie pogląd Sądu I instancji wyrażony został na tle tej konkretnej sprawy i zarzutów podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie. Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie nie mogło wywodzić swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z faktu, iż projekt planu nie został z nim skonsultowany, gdyż powstało ono kilka lat po uchwaleniu tego planu, zatem twierdzenie o braku konsultacji jest niezasadne. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działalność statutowa organizacji pożytku publicznego nie ma wpływu na legitymację skargową takiej organizacji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy jedną z form tej współpracy jest konsultowanie z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Wskazany obowiązek organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczy tylko organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy, które prowadzą działalność pożytku publicznego w rozumieniu tej ustawy. W tej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie ma statusu organizacji pożytku publicznego, co wynika z załączonego do akt odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Zatem powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy również z tego względu nie miał w tej sprawie zastosowania i nie mógł być źródłem interesu prawnego Stowarzyszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.