II OSK 1295/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1334/04 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na rzecz adwokata M. P. - kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych oraz kwotę 39,60 (słownie: trzydzieści dziewięć złotych sześćdziesiąt groszy) stanowiącą 22% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - łącznie kwotę 219,60 (słownie: dwieście dziewiętnaście złotych sześćdziesiąt groszy). Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1334/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż w wyniku czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2004r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na działce położonej w D. gm. N.M., ustalono, że inwestor M. P. realizuje budynek gospodarczy o wymiarach 5,0 m x 7,70 m, murowany, piętrowy z dachem jednospadowym krytym blachą. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ wstrzymał budowę przedmiotowego budynku w trybie natychmiastowym i zobowiązał inwestora do przedłożenia: - zaświadczenia właściwego organu w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w budowy wraz z oceną stanu technicznego robót wykonanych i projektem na dokończenie budowy sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Po dostarczeniu w/w dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nałożył na M. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 15.000 złotych. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. P. podniósł, że realizację budynku gospodarczego zgłaszał dwukrotnie właściwemu organowi tj. w dniu [...] czerwca 2001 r., na które to zgłoszenie otrzymał odpowiedź z dnia [...] lipca 2001r. oraz w dniu [...] lipca 2001 r., na które odpowiedzi nie otrzymał. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor zrealizował inny obiekt niż podany w zgłoszeniu. Podkreślił, że inwestor pismami z dnia [...] czerwca 2001r. i z dnia [...] lipca 2001r. zgłaszał budowę na działce we wsi D. parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. W trakcie kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ustalił, że M. P. wybudował budynek murowany, parterowy (z poddaszem) o wymiarach 5,0 m x 7,70 m bez pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek posiada dach jednospadowy, kryty blachą. Wysokość pomieszczeń na dole wynosi 2, 32 m, na górze natomiast od 2,34 m do 2,70 m. Realizowany parterowy budynek gospodarczy z poddaszem wymaga pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. podniósł, że do podjęcia robót skarżącego skłonił fakt, iż w dniu [...] lipca 2001r. po raz drugi złożył pisemne zgłoszenie budowy budynku gospodarczego, które nie zostało zakwestionowane w ustawowym terminie 30 dni. Wskazał, że realizowany obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę, a przekroczenie kubatury jest jedynie wynikiem zewnętrznych dociepleń budynku wykazanym w zakresie przewidzianych robót (wobec czego postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 50 prawa budowlanego). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonemu postanowieniu jak i poprzedzającemu je postanowieniu organu I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z poglądem skarżącego, iż wykonany obiekt nie wymagał pozwolenia na budowę, bowiem przekroczenie kubatury - będące istotnym elementem sporu - jest jedynie wynikiem zewnętrznych dociepleń budynku, a zadaszenie (wiata) stanowi obiekt małej architektury, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie. Wskazał, iż materiał dowodowy, m. in. protokół kontroli obiektu z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz inwentaryzacja obiektu sporządzona przez projektanta M. M. na zlecenie inwestora stwierdza, że przedmiotowy obiekt posiada powierzchnię zabudowy ponad 35 m 2, przy rozpiętości konstrukcji większej niż 4,80 m. W związku z tym inwestor zrealizował inny obiekt niż w zgłoszeniu, a realizowany parterowy budynek gospodarczy z poddaszem wymaga pozwolenia na budowę. Sąd podał, iż stosowanie do przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 ustawy. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo budowlane zrealizowany obiekt nie może być uznany za parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m i w związku z tym budowa obiektu realizowanego przez skarżącego wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Bezspornym jest fakt, że skarżący nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo uznały, że do przedmiotowej budowy mają zastosowanie przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie określonych obowiązków. Podnoszony przez skarżącego argument o dokonanym zgłoszeniu nie może mieć znaczenia, skoro obiekt wymagał stosownego pozwolenia na budowę. Konsekwencją powyższego postanowienia i wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków było, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ), wydanie postanowienia nakładającego na inwestora opłatę legalizacyjną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. P., reprezentowany przez adwokata K. O.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 k.p.a), a w szczególności naruszenie art. 77 ust. 1 k.p.a. przez nie wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wynikami kontroli dokonanymi przez PINB w G. a inwentaryzacją budynku gospodarczego dokonaną przez projektanta, oraz nie wyjaśnienie kwestii, czy docieplenie budynku wliczane jest do powierzchni zabudowy. 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w szczególności art. 30 ust. 5, art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że ponowne zgłoszenie robót budowlanych nie wymagało odpowiedzi organu w terminie 30 dni - stwierdzenie, że powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2 i nałożenia opłaty legalizacyjnej. 3) nie wyjaśnienie warunków wykonania budowy oraz czasu budowy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanych decyzji organów nadzoru budowlanego i umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż budynek został wybudowany w 2001 r. po braku reakcji organów nadzoru budowlanego na ponowne zgłoszenie budowy. Zatem zbędne było wydanie przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy. Podniesiono, iż istotne wątpliwości budzi nie wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy pomiarami dokonanymi przez pracowników organu I instancji ( wymiary budynku 5,0 x 7,70 m ) a projektanta w inwentaryzacji budynku ( fundamenty mają wymiary 4,83 x 7,35 m a ściany po ociepleniu 5,01 x 7,53 m ). Zdaniem skarżącego ma to wpływ na wynik sprawy; organ nie zajął jednoznacznego stanowiska, czy powierzchnia zabudowy winna być liczona wraz z ociepleniem wykonanym ze styropianu. Gdyby budynek nie był ocieplony i wybudowany na rzucie fundamentu byłby zgodny z prawem. Zgłoszenie w późniejszym czasie ocieplenia budynku warstwą styropianu nie spowodowałoby negatywnych skutków dla inwestora. W ocenie skarżącego organ nadzoru budowlanego, do którego ponownie zostało zgłoszone rozpoczęcie budowy, nie zajmując stanowiska w terminie 30 dni, dał milczącą zgodę na jej prowadzenie, czym naruszył art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z procedurą administracyjną organ winien zająć stanowisko bez zbędnej zwłoki. W tej sytuacji skarżący miał podstawy sądzić, że brak reakcji gminy w określonym terminie stanowi zgodę. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż organy nadzoru budowlanego oraz Sąd nie zajęły stanowiska w kwestii ponownego zgłoszenia robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zarówno w petitum środka odwoławczego, jak i w jego uzasadnieniu, nie podano przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W tym zakresie skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc w rozważanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego odnoszącego się do postępowania przed Sądem pierwszej instancji tj. przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Strona wnosząca skargę kasacyjną jako podstawę zaskarżenia przytoczyła przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te są przepisami k.p.a. - ustawy regulującej postępowanie administracyjne, która nie jest stosowana przez sądy administracyjne. Wprowadzenie pełnej regulacji - ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - procedury sądowej powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. a zatem nie można, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX nr 173185 ). W tym stanie rzeczy należy uznać, że podstawa kasacji nie została przytoczona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 258/04, Przegląd podatkowy 2004/7/53; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 794/05, niepubl.) Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96). Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie może odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w szczególności art. 30 ust. 5, art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, iż zarzut ten nie jest trafny. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa, a zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia przez błędną wykładnię. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić Sądowi, iż błędnie zrozumiał treść normy prawnej. Po drugie, skarżący upatruje naruszenia tych przepisów w tym, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, że ponowne zgłoszenie robót budowlanych nie wymagało odpowiedzi organu w terminie 30 dni, a nadto w stwierdzeniu, że powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2, co skutkowało nałożeniem opłaty legalizacyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie wypowiadał się w zakresie ponownego zgłoszenia robót budowlanych i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, lecz stwierdził, że inwestor M. P. zrealizował inny obiekt budowlany niż podany w zgłoszeniu. Sąd podzielił stanowisko organów administracji publicznej, iż obiekt ten nie może być uznany za parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) i w tej sytuacji budowa obiektu realizowanego przez skarżącego wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. U podstaw takiego stwierdzenia legło przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych dokonanych przez organ nadzoru budowlanego odnośnie wymiarów zrealizowanego budynku. Jak już wyżej wskazano zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego sprowadza się do nieprawidłowego przyporządkowania określonej normy prawnej do konkretnego, prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem skarżący, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, zmierza do zakwestionowania ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Temu celowi nie służy jednak zarzut naruszenia prawa materialnego. Strona, chcąc zakwestionować ustalony stan faktyczny sprawy, winna podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i wykazać, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny może oceniać prawidłowość ustaleń stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonego orzeczenia w razie podniesienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut taki w niniejszej sprawie nie został podniesiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może także odnieść się do zarzutu wskazanego w punkcie trzecim skargi kasacyjnej, albowiem strona nie skonkretyzowała żadnego przepisu prawa, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez adwokata Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie drugim sentencji - na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).