II OSK 1297/11

II OSK 1297 / 11 POSTANOWIENIE Dnia 14 lipca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 339/11 w zakresie odrzucenia skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. uznało za niezasadne zażalenie B. K. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, polegającą na braku udzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia 19 października 2010 r. o umieszczenie działki ewidencyjnej nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego poprzez naniesienie istniejącego stanu prawnego tej działki oraz na nieudzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy Prezydent m.st. Warszawy podtrzymuje wniosek Zarządu Miasta Wesoła o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących dz. ew. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że skarga na powyższe postanowienie jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odrzucając skargę, podkreślił, że podstawę rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stanowił przepis art. 37 k.p.a., który w § 1 stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Jednakże na rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy w trybie tego przepisu nie przysługuje już żaden środek odwoławczy. Zgodnie, bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Skoro ustawodawca nie przewidział możliwości wnoszenia zażalenia czy innego środka zaskarżenia na tego typu rozstrzygnięcie stwierdzić należy, iż nie przysługuje na nie również skarga do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 37 k.p.a. nie kończy postępowania ani nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, którego zażalenie dotyczy. Stanowisko organu wyższego stopnia ma, zatem charakter wpadkowy (incydentalny). Nadto o braku możliwości wniesienia zażalenia od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca została pouczona w zaskarżonym postanowieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. K., zaskarżając je w całości i zarzucając mu: I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegającego na: 1. niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 37 k.p.a. przez wadliwą ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i w konsekwencji błędnego przyjęcia przez organ administracji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że pisma skarżącej z dnia 18 listopada i 24 listopada 2010 r. w rzeczywistości stanowią zażalenie na bezczynność organu administracji: - Prezydenta m.st. Warszawy (Urzędu m. st. Warszawy Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Planowania Miejscowego dla Dzielnicy Wesoła w związku, z którym pozostaje wniosek skarżącej z 19 października 2010 r. dotyczący umieszczenia działki oznaczonej do 2005 r. nr ew. [...] z obr. [...], będącej jej własnością w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego przez naniesienie istniejącego stanu prawnego podziału tej działki zatwierdzonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta Wesoła z dnia [...] grudnia 1988 r. oraz o jednoczesne uwzględnienie odłączenia i sprzedaży dz. ew. nr [...],[...] oraz [...]; - w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Prezydent m. st. Warszawy podtrzymuje wniosek Zarządu Miasta Wesoła z dnia 15 listopada 1999 r. o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących dz. ew. nr [...], po podziale stanowiącej dz. ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] w [...] m.st. Warszawy, na cele nieleśne; - wskazane pisma skarżącej z dnia 18 listopada i 24 listopada 2010 r. w rzeczywistości stanowiły wezwanie na piśmie właściwego organu, za którego pośrednictwem składane były ww. pisma (zażalenia) do SKO w Warszawie, do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, o którym mowa w przepisie art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie skargi zamiast jej uwzględnienia i uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa w sprawie dotyczącej skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ; 2. naruszenie art. 149 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie faktu, że skargę wniesioną przez skarżącą należało uznać za skargę na bezczynność w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a.; 3. naruszenie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 k.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione, wynikającej z art. 135 p.p.s.a., przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażone w art. 6 i 8 k.p.a. 4. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich zarzutów zawartych skardze z dnia 2 lutego 2011 r. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej prawnej, jako że skarżącej przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym i przedmiotowych kosztów skarżąca nie poniosła tak w całości jak i w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął za organem odwoławczym, że pisma skarżącej z dnia 18 listopada i 24 listopada 2010 r. stanowią zażalenie na bezczynność organu administracji podczas, gdy stanowiły one wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku wydania aktu lub podjęcia innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w przepisie art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naruszenia prawa polegają natomiast na braku działań, do których organ był obowiązany w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 19 października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zasadność podniesionych w kasacji zarzutów w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. w związku z argumentacją skargi kasacyjnej zauważyć należało, iż w ustalonym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym sprawy, pismami z dnia 18 listopada 2010 r. i 24 listopada 2010 r. B. K. za pośrednictwem Urzędu m.st. Warszawy wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenia na niedotrzymanie terminu załatwienia wniosku, wskazując jako podstawę prawną żądania "art. 37 § 1 w związku z art. 106 § 3 i 5 k.p.a." oraz "art. 37 § 1 i 2 i art. 36 § 1 i 2 w związku z art. 106 § 3 i 5 k.p.a.". Zażalenie te zostały postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. uznane za nieuzasadnione. Na postanowienie to, B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to Sąd uznał złożoną skargę za niedopuszczalną i ja odrzucił. Powyższe oznacza, iż przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawała jedynie ocena, czy rzeczywiście skarga na powyższe postanowienie Kolegium była niedopuszczalna, a co wykluczało możliwość przeprowadzenia jej kontroli przez sąd administracyjny. Tym samym również nie będą przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu kasacyjnym działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, bowiem wykraczają one poza zakres tego postępowania. Dla jasności sprawy, podkreślić przy tym trzeba, że wobec wątpliwości autora skargi kasacyjnej, iż skarga do sądu administracyjnego wniesiona przez B. K. stanowiła skargę na powyższe postanowienie Kolegium i nie można było uznać, iż jej przedmiot, a co wywodzi się w kasacji był inny, wobec wyraźnego oznaczenia zaskarżonego aktu jako "Skarga na Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie sygn. akt [...], z dn. [...] 01.2011 r. ...". Nie można było zatem wniesionej skargi zakwalifikować, jak chce tego skarżąca, jako "skargi na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.". Wskazując na powyższe okoliczności, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności skargi złożonej do tego Sądu. Organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczące poszczególnych kwestii (incydentalnych), jak w tym przypadku bezczynności organu, ale nierozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie w oparciu o odrębną normę prawną (art. 141 § 4 k.p.a. a contrario). Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powyższe okoliczności zasadnie też eksponował Sąd pierwszej instancji. Ratio legis rozwiązania przewidzianego w art. 37 k.p.a., polega bowiem na tym, aby umożliwić stronie za pomocą środków prawnych stosowanych w toku instancji administracyjnych doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy właściwy organ administracji bez uzasadnionej przyczyny zwleka z jego wydaniem. Powyższe stanowisko znajduje również we wskazanym wyżej zakresie swoje odzwierciedlenie w jednolitych poglądach doktryny, jak i orzecznictwa (por. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 572/99 i z dnia 18 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 63/09, niepubl.; B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 230). Z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności, w warunkach niniejszej sprawy wystąpiła konieczność odrzucenia skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, tj. wobec zaistnienia nieusuwalnej przeszkody uniemożliwiającej rozpoznanie skargi, a więc dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższą sytuacją za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 146 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 149 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a., art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn, wobec nie stwierdzenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjna. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania wyjaśnić należało, iż wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisanych art. 258- 261 p.p.s.a.