II OSK 1305/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 października 2008 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2419/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2419/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki z o.o. [...] w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r., zn. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. [...] w P. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w P. – etap I inwestycji – budynki A1, A2, A3, na terenie działek nr [...]. Decyzja ta została następnie na podstawie art. 155 k.p.a. zmieniona decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., którą uzupełniono treść decyzji o etap II budowy – budynki B i C na terenie działek nr [...],[...],[...]. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., zn. [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2004 r. wskazując, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Powyższa decyzja Wojewody Wielkopolskiego została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. (zn. [...]). Wyrokiem z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt II OSK 685/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. oddalającego skargę Spółki na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. W dniu [...] lutego 2006 r. inwestor złożył kolejny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę pozostałego zakresu robót przewidzianych w projekcie budowlanym opracowanym dla budynków B i C, umożliwiającego uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynków. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych – budynki B i C – w zakresie pozostałych do wykonania robót budowlanych, na terenie działek nr [...],[...],[...],[...]. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. (zn. [...]) Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydent Miasta P. błędnie uznał, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w decyzji z dnia [...] października 2003 r. zmienionej [...] grudnia 2003 r. i [...] grudnia 2003 r. obejmują również nową inwestycję, której dotyczy obecny wniosek. W międzyczasie, w wyniku zmiany przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, zmieniła się definicja liczby kondygnacji budynku i zachodziłyby wątpliwości co do zgodności projektu z planem. Ponadto Prezydent Miasta P. naruszył przepis art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, zatwierdzono bowiem lokalizację miejsc postojowych na działkach nieobjętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ stwierdził także niezgodność projektu z warunkami zabudowy w zakresie projektowanej zieleni, przekroczenie dopuszczalnej linii zabudowy, lokalizację placu zabaw w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca gromadzenia odpadów, w związku z czym uznał, że decyzja rażąco narusza prawo i stwierdził jej nieważność w całości. Odwołanie wniosła Spółka [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., podnosząc, że wskazane w decyzji naruszenia nie mają charakteru rażących naruszeń prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r., zn. [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., choć wskazał w uzasadnieniu na inne przyczyny stwierdzenia nieważności. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że pozwolenie na budowę dla II etapu inwestycji obejmujące budynki B i C zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (ostateczną decyzją GINB z dnia [...] lutego 2006 r.), przy czym część inwestycji została zrealizowana. Inwestor nie przedłożył jednak nowego projektu przewidującego zakres pozostałych do wykonania robót, stwierdzając jedynie, że "wszystkie niezbędne dokumenty zostały złożone przy pierwotnym wniosku z dnia [...] września 2004 r. Organ I instancji dwukrotnie zatem zatwierdził ten sam projekt budowlany – decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. i decyzją z dnia [...] marca 2006 r., co w tej sytuacji stanowi rażące naruszenie przepisu art. 28 Prawa budowlanego. Orzeczenie o udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie pozostałych do wykonania robót budowlanych z pominięciem procedury naprawczej (art. 50 i 51 Prawa budowlanego) jest przedwczesne i rażąco narusza prawo. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że odnoszą się one do argumentacji organu I instancji, której organ odwoławczy nie podzielił. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję GINB z dnia [...] października 2006 r. Spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 4, art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133), a także przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 6 i 16 k.p.a., w związku z czym wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r., choć już nie podzielił części argumentacji organu, stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 34 i 35 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, iż inwestor wystąpił z nowym wnioskiem o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę w stosunku do II etapu inwestycyjnego, niemniej jednak część robót tego etapu została już wykonana. W takiej sytuacji inwestor nie mógł powoływać się na złożony przy pierwszym wniosku o pozwolenie na budowę (z 2004 r.) projekt, który stał się całkowicie nieadekwatny do nowego wniosku. Inwestor zobowiązany był do przedłożenia nowego projektu wskazującego na wykonane roboty i roboty, które pozostały do wykonania, albowiem dopiero taki projekt mógł zostać w sposób zgodny z prawem zatwierdzony przez Prezydenta Miasta P.. Organ architektoniczno-budowlany powinien dysponować aktualnym i adekwatnym do zamierzenia inwestycyjnego projektem budowlanym, co umożliwia przeprowadzenie odpowiedniej procedury w oparciu o przepis art. 35 Prawa budowlanego. W tym więc zakresie Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazujące na niespełnienie warunków formalnych dotyczących projektu. Decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r. została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, organ zobowiązany był bowiem do przyjęcia projektu spełniającego warunki przewidziane prawem i obejmującego planowane roboty budowlane w stosunku do budynków B i C, a następnie dokonania analizy projektu w zakresie jego zgodności z art. 35 Prawa budowlanego. Spółka z o.o. [...] wniosła pismem z dnia 4 lipca 2007 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, a także art. 35 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Spółka skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że z powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów Sąd wywiódł treści w nich niezawarte, co przesądza o wadliwości dokonanej wykładni. Projekt budowlany nie jest bowiem harmonogramem budowy, zatem nie jest konieczne odzwierciedlanie w projekcie faz budowy. Przedstawianie nowego projektu było zbędne, skoro skarżąca od początku inwestycji nie zmieniała swojego zamierzenia inwestycyjnego i konsekwentnie realizowała ten sam, pierwotny projekt. Ponadto podniesiono, że skoro Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, to powinien swoje rozważania odnieść do precyzyjnie wskazanej normy prawnej, czego zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd nie uczynił. Sąd przekroczył także zakres swojej kognicji dokonując oceny działalności Prezydenta Miasta P., nie pod względem zgodności z prawem, lecz pod względem merytorycznej zasadności zatwierdzenia projektu budowlanego. Sąd nie wyjaśnił także, jaki związek ma teza o nieadekwatności projektu budowlanego z przywołaną dla tego rozstrzygnięcia podstawą materialnoprawną, co wskazuje na brak gruntownej analizy tego związku, czyli podjęcie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia uzasadniającego go procesu myślowego oraz bez wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Ocena zaskarżonego wyroku, jak i tego, czy skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, wymaga odniesienia się przedtem do stanu faktycznego i stanu prawnego rozpoznawanej sprawy. Bezspornym jest, że w dacie złożenia przez Spółkę z o.o. [...] kolejnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ([...] lutego 2006 r.) w obrocie prawnym nie istniała już decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2004 r. o zmianie decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta M. P. z dnia [...] listopada 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., VII SA/Wa 623/06 oddalił skargę inwestora na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2008 r., II OSK 685/07 oddalił skargę kasacyjną inwestora. Nie ma też wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku "o wydanie pozwolenia na budowę pozostałego zakresu robót przewidzianych w projekcie budowlanym opracowanym dla budynków B i C", była już rozpoczęta budowa przedmiotowych budynków w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego (patrz załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę). To powinno rodzić wątpliwości inwestora i organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy możliwe jest w takiej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę, mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. O tym, że Prezydent Miasta P. miał takie wątpliwości świadczy to, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał omawiany wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. celem rozpoznania go. Następnie wniosek ten został zwrócony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. pismem z dnia [...] marca 2006 r. do Zastępcy Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury UMP, gdyż przed podjęciem postępowania przez organ nadzoru budowlanego, konieczne jest, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji kończącej określone postępowanie administracyjne, ponowne wydanie decyzji kończącej to postępowanie – przez Prezydenta M. P.. Nie oceniając merytorycznie powyższego pisma, gdyż nie odwołano się w nim do żadnych przepisów prawnych, należy stwierdzić, że było to działanie niezgodne z prawem, gdyż organ, do którego przekazano sprawę w trybie art. 65 § 1 k.p.a. był zobowiązany do jej rozpatrzenia, a jeżeli nie uważał się za właściwy w sprawie, powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zgodnie z art. 22 k.p.a. Sytuacja jaka miała miejsce w niniejszej sprawie została spowodowana tym, że budowę budynków B i C rozpoczęto w oparciu o decyzję z dnia [...] listopada 2004 r., której następnie stwierdzono nieważność. Budowa tych budynków nie jest więc w świetle przepisów Prawa budowlanego i orzecznictwa sądowego w tym zakresie samowolą budowlaną niewymagającą już żadnych działań ze strony organów, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji odnosi skutki ex tunc. Organy, do których wpłynął wniosek Spółki z o.o. [...] o wydanie pozwolenia na budowę, powinny wziąć pod uwagę przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, który wyznacza kierunki postępowania w takiej sytuacji. Zgodnie z powyższym przepisem, w zależności od stanu faktycznego sprawy, możliwe jest wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli budowa nie została jeszcze rozpoczęta albo wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, jeżeli budowa została rozpoczęta. W przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwym jest organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta), a w przypadku decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego – powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Ponieważ w niniejszej sprawie budowa budynków B i C (w dacie złożenia wniosku) była już rozpoczęta, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. powinien w pierwszej kolejności na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 wstrzymać roboty budowlane i w oparciu o ust. 3 tego przepisu nałożyć na inwestora określone obowiązki, a następnie stosownie do potrzeb, wydać decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W świetle powyższych rozważań stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. P. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., było zgodne z prawem, chociaż uzasadnienie tych decyzji, w szczególności decyzji organu I instancji, musi budzić wątpliwości. W decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. mowa jest o "pozwoleniu na dokończenie robót budowlanych", takiej decyzji nie przewidują przepisy Prawa budowlanego, chyba że chodzi tu o decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że w takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę było niedopuszczalne, poza tym decyzję wymaganą w tym przypadku powinien wydać inny organ – organ nadzoru budowlanego. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. VII SA/Wa 2419/06, zgodnie z wcześniejszą oceną decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. i z dnia [...] października 2006 r., w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. odpowiada prawu mimo jego błędnego uzasadnienia, które następnie stało się przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, opartej tym samym na błędnych podstawach. Ponieważ w skardze kasacyjnej przyjęto założenie, iż decyzja Prezydenta M. P. nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. była zgodna z prawem, w związku z czym błędne jest stanowisko organów stwierdzających nieważność tej decyzji i tym samym wadliwy w ocenie inwestora jest zaskarżony wyrok oddalający skargę, należało przyjąć, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Ponieważ w niniejszej sprawie część robót budowlanych przy budowie spornych budynków B i C wykonano w oparciu o decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2004 r. i z dnia [...] marca 2006 r., których następnie stwierdzono nieważność, po tym wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. powinien z urzędu wszcząć postępowanie i rozważyć możliwość wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w zależności od aktualnego stanu zaawansowania budowy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.