II OSK 1310/12

Sygn. akt II OSK 1310 / 12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Po 83/11 w sprawie ze skargi B. K. i W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r. sygn. II SAB/PO 83/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. i W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, zwanego dalej PINB, w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: pismem z dnia 21 października 2011 r. B. i W. K. złożyli do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, zwanego dalej WWINB, zażalenie na bezczynność PINB w przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. odnośnie do decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. udzielającej M. D. pozwolenia na użytkowanie topialni tłuszczy. We wniosku powołali się na uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., gdzie zawarte zostało stwierdzenie, że organ powiatowy powinien wziąć pod uwagę przeprowadzenie postępowania zgodnie ze wskazanym przepisem. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. WWINB uznał zażalenie za nieuzasadnione i wyjaśnił, że po rozstrzygnięciu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylającym decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. udzielającej M. D. pozwolenia na użytkowanie topialni tłuszczy, PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające i na podstawie informacji M. D. ustalił, że w okresie od 8 sierpnia 2011 r. do 17 sierpnia 2011 r. wykonany został nowy zbiornik na odpady ciekłe, zgodnie z wydaniem przez Starostę Krotoszyńskiego pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2011 r. Przeprowadzona w dniu 21 września 2011 r. kontrola na nieruchomości wykazała, że warunek określony w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., tj. likwidacja i przeniesienie 4-komorowego zbiornika bezodpływowego, został wykonany. Z tego powodu brak było podstaw do wszczęcia w trybie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. W skardze z 14 listopada 2011 r. B. K. i W. K. zarzucili PINB bezczynność w prowadzeniu postępowania w trybie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. odnośnie do decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. udzielającej M. D. pozwolenia na użytkowanie topialni tłuszczy. Domagali się również stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wnieśli o wymierzenie grzywny organowi. Na uzasadnienie powtórzyli argumenty zażalenia dodając jedynie, że w ich ocenie stary zbiornik nie został zlikwidowany i przeniesiony w inne miejsce, chociaż prawdą jest, że wykonano nowy zbiornik na odpady ciekłe. Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej oddalenie i wskazał, że M. D. wykonała nałożony decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. obowiązek, co potwierdza przeprowadzona w dniu 21 września 2011 r. kontrola na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Przedmiotowy zbiornik został zlikwidowany a teren po nim zasypany, przy czym zakończenie budowy nowego zbiornika zgłoszono zawiadomieniem z 13 września 2011 r. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę stwierdził, że w okolicznościach sprawy PINB nie pozostawał w bezczynności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w końcowej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. jedynie poddał pod rozwagę możliwość przeprowadzenia postępowania, przy czym nie były to wiążące wytyczne dla organu. Z decyzji tej nie można wywodzić obowiązku wszczęcia postępowania w trybie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. Po zwrocie akt sprawy, PINB pismem z dnia 8 września 2011 r. wezwał M. D. na podstawie art. 50 K.p.a. do złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie zrealizowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skierowanie tego pisma nie było zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z art. 61 § 4 K.p.a., co wynika tak z treści pisma organu, jak i powołanej podstawy prawnej. Pismo mieściło się w ramach czynności sprawdzających zmierzających do ustalenia czy zachodzą okoliczności i podstawy do wszczęcia postępowania. Odpowiadając na wezwanie organu M. D. przedstawiła decyzję Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zbiornika na odpady ciekłe na działce nr [...] w B., zawiadomienie z dnia 19 września 2011 r. o zakończeniu budowy zbiornika oraz pismo z 12 września 2011 r. informujące o zlikwidowaniu poprzez odłączenie i zasypanie ziemią starego zbiornika 4-komorego na odpady ciekłe i wybudowaniu nowego zbiornika wraz z dokumentacją techniczną. Przeprowadzona przez PINB w dniu 21 września 2011 r. kontrola potwierdziła likwidację "starego zbiornika" i zasypanie terenu, a także fakt realizacji nowego zbiornika na odpady ciekłe. Wykonany więc został obowiązek zawarty w decyzji [...] lutego 2008 r. i wobec tego brak było podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. Końcowo WSA stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie w ogóle nie zostało wszczęte, gdyż ani decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., ani wezwanie organu z dnia 8 września 2011 r., czy też przeprowadzona 21 września 2011 r. kontrola, nie wszczynały postępowania w trybie powyższego przepisu. Zresztą skarżący konsekwentnie we wszystkich pismach i w skardze wywodzili, że w ich ocenie postępowanie administracyjne nie zostało w ogóle wszczęte. W skardze kasacyjnej B. K. i W. K., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wskazując na podstawy skargi kasacyjnej: 1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 §1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, które to uchybienie nie tylko mogło ale miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd błędnie uznał, że zbiornik w całości został rozebrany; 2. "art. 174 pkt 1 w zw. z art. 35 K.p.a. (traktowanym w tym wypadku jak przepis prawa materialnego) tj. naruszenie prawa materialnego polegający na błędnej jego wykładni"; 3. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 i art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niezobowiązaniu PINB do wydania decyzji z art. 162 K.p.a.; 4. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania przy zasądzeniu kosztów w łącznej kwocie 560 zł. Uzasadniając pierwszą podstawę kasacyjną wskazano, że WSA naruszył w sposób istotny art. 141 § 4 p.p.s.a. co świadczy o zaniechaniu lub niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej Sądu a tym samym o naruszeniu art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przemilczenie naruszenia prawa jest naruszeniem obowiązku przedstawienia stanu sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi. Dotyczy to decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lutego 2008 r. (powinno być 2009 r.), gdzie likwidacja i przeniesienie 4-komorowego zbiornika miało nastąpić do 31 października 2009 r. Jednocześnie decyzja zobowiązywała inwestora do zawiadomienia organu o wykonaniu zalecenia. W terminie tym inwestor nie zlikwidował zbiornika i nie powiadomił organu. Ponadto z odpowiedzi na skargę wynika, że studzienka S1 mogła zostać przebudowana i przeznaczona jako studzienka rewizyjna nowego rurociągu. Wobec tego o likwidacji zbiornika w całości nie może być mowy. Z dokumentów załączonych do wniosków z dnia 6 lutego 2012 r. wynika fakt samowoli budowlanej braku likwidacji zbiornika w całości i sprzeczności w ustaleniach faktycznych, co podważa konkluzję zawartą w zaskarżonym wyroku, że wykonano obowiązek wymieniony w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Co do drugiej podstawy kasacyjnej podkreślono, że inwestor nie wykonał w terminie, do którego został zobowiązany zalecenia, co w świetle art. 162 § 2 K.p.a. stanowi podstawę uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Taka wykładnia art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. znajduje potwierdzenie w wyroku sygn. II SA/Sz 105/10 i sygn. II OSK 2004/06. W sprawie organ był zobowiązany z mocy przepisów prawa materialnego do załatwienia sprawy a więc dopuścił się bezczynności. Co do pozostałych podstaw kasacyjnych naprowadzono, że doszło bez wątpienia do błędnego oddalenia skargi, gdyż kwestia zlecenia z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do tej pory nie została definitywnie załatwiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Skarga kasacyjna, zdaniem jej autora, oparta została na obu podstawach kasacyjnych, przy czym w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na art. 35 K.p.a. Tymczasem przepis ten normuje terminy załatwiania spraw przez organ, według kryterium stopnia ich skomplikowania i wskazuje jednocześnie, jakie terminy oraz czynności nie podlegają wliczeniu do tych terminów. Jest to więc przepis procesowy a nie materialny, a jego naruszenie może stanowić zarzut z podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uwaga ta ma jedynie charakter porządkujący i oznacza, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, który to zarzut będzie usprawiedliwiony, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm./, z argumentacją sprowadzającą się do podważania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy. Przy tak postawionym zarzucie wskazać należy, że art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest regulacją o charakterze ustrojowym, która zakreśla ramy kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem o naruszeniu tych regulacji można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby sąd administracyjny, będąc właściwy w konkretnej sprawie, uchylił się od rozpoznania skargi, względnie rozpoznając skargę zastosował inne kryterium, niż kryterium legalności. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje, bowiem wniesiona skarga na bezczynność organu nadzoru budowlanego została rozpoznana, przy zastosowaniu kryterium legalności, co wynika z uzasadnienia. Dlatego o naruszeniu normy ustrojowej nie może być mowy. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09 /ONSAiWSA 2010/3/39/, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku wbrew podniesionemu zarzutowi, spełnia wymagania z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, podaje zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz powołuje podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przedstawiając przyjęty stan faktyczny WSA w konkluzji stwierdza, że PINB nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie doszło w ogóle do wszczęcia postępowania. Podejmowane były jedynie czynności wyjaśniające, które nie dały organowi nadzoru budowlanego podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego, wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne /z uzasadnienia uchwały sygn. II FPS 8/09/. Ponieważ skarga kasacyjna zmierza do podważania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy, dlatego o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być mowy. Również nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 35 K.p.a. chociażby z tego powodu, że artykuł ten składa się z pięciu paragrafów i obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było precyzyjnie wskazać nie tylko artykuł ale i paragraf, który został naruszony i to z takim skutkiem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak precyzyjnego sformułowania zarzutu oznacza, że skarga kasacyjna w tej części nie czyni zadość wymaganiom stawianym temu środkowi zaskarżenia przez przepis art. 176 p.p.s.a. Na marginesie wypada jednak zauważyć, że w sprawie, która nie została wszczęta na wniosek strony, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, a może być wszczęta z urzędu, wniesienie skutecznej skargi na bezczynność organu musiałoby dotyczyć np. sytuacji, gdzie przepis prawa obliguje organ do wszczęcia postępowania a pomimo to postępowanie nie zostało wszczęte, względnie – po jego wszczęciu – nie zostało zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem, przy uwzględnieniu terminów przewidzianych do załatwiania tego rodzaju spraw. Na gruncie rozpoznawanej sprawy sytuacja taka nie zachodzi, gdyż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lutego 2009 r. wydana została z zastrzeżenie wykonania określonych czynności, a to od likwidacji 4-komorowego zbiornika w terminie do 31 października 2009 r. Zastrzeżenie to nie jest warunkiem, ma cechy zlecenia, które jest związane z decyzją ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązującą. W literaturze przyjmuje się, że zlecenie określane jest jako klauzula dodatkowa decyzji, której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana. Przyjmuje się też, że wykonania zlecenia można żądać i je wymusić /tak T. Woś: Termin, warunek i zlecenie, str. 30 i nast./. Z kolei decyzja wydana na podstawie art. 162 § 2 K.p.a. ma charakter konstytutywny. Zatem w sytuacji, gdy podjęte przez organ czynności wykażą, że zlecenie, nawet po terminie, zostało wykonane /a tak wynika z poczynionych ustaleń faktycznych/, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania i tym samym przypisania organowi bezczynności. W konsekwencji nieusprawiedliwione są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 151, art. 149 oraz art. 152 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.