II OSK 1335/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 158/24 w sprawie ze skargi G. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w przedmiocie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 158/24, oddalił skargę G. S. (dalej jako "skarżąca") na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w sprawie o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd wskazał, że przedmiot skargi stanowiło wskazywane przez skarżącą nieterminowe załatwienie jej wniosku z 9 kwietnia 2024 r., w którym zażądała od powiatowego organu nadzoru budowlanego wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w W. (znak sprawy PINB.IIWT.5143.55.2024). Sąd zwrócił uwagę na wynikającą z art. 12 § 1 i 2 K.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego, której gwarancję stanowią regulacje dotyczące terminów załatwienia spraw i środki ochrony strony postępowania przed bezczynnością i przewlekłością organów. Sąd przywołał treść art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. wskazujące terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym a w kontekście powyższego wskazał na definicję bezczynności organu administracji z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Z definicji tej wynika, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia kiedy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 (maksymalnie dwumiesięcznym) lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy co prawda organ podejmuje czynności, ale postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd zauważył, że terminy do załatwienia sprawy administracyjnej, o których wspomniano wyżej, rozpoczynają swój bieg w momencie wszczęcia przez organ postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odnosząc się do orzecznictwa i doktryny Sąd wskazał, że przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Sąd stwierdził, że w przypadku postępowania o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego przepisy szczególne wprost wskazują, że tego typu postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Podstawą prawną "wniosku" skarżącej z 9 kwietnia 2024 r. był art. 67 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Sąd mając na uwadze treść powołanych przepisów stwierdził, że wniosek skarżącej nie obligował organu do wszczęcia postępowania i wydania w tym zakresie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. W przypadku postępowań wszczynanych z urzędu o ewentualnym wszczęciu postępowania decyduje organ na podstawie posiadanych przez siebie informacji. Wniosek strony może spowodować wszczęcie takiego postępowania przez organ z urzędu, ale nie daje jej podstaw, aby skutecznie domagać się, by organ ten wszczął postępowanie. Jeśli postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. Zdaniem Sądu, pismo skarżącej z 9 kwietnia 2024 r. było w istocie podstawą do podjęcia działań wyjaśniających, które w rezultacie doprowadziły do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania o rozbiórkę, o czym strony zostały powiadomione w piśmie z 28 czerwca 2024 r. Termin na załatwienie sprawy rozpoczął swój bieg 28 czerwca 2024 r. Organ decyzją z 11 lipca 2024 r. załatwił sprawę stwierdzając, że odmawia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., a zatem jeszcze przed upływem miesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Sąd uznał, że wobec powyższego w sprawie nie doszło do naruszenia terminów określonych w art. 35 i 36 K.p.a. a zatem nie sposób też zarzucić organowi bezczynności w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki spornego budynku. Sąd nie uwzględnił zawartego w piśmie procesowym skarżącej z 19 listopada 2024 r. wniosku o dopuszczenie dowodów w postępowaniu sądowym bowiem zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd na tej podstawie nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Z tego punktu widzenia uwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej, nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zaznaczył, że przedmiotem skargi, a w konsekwencji zakresem kontroli sądowej objęta była wyłącznie kwestia wydania bądź niewydania w ustawowym terminie decyzji w przedmiocie rozbiórki, a nie legalność tej decyzji. Stąd też, w ocenie Sądu, fotografie przedstawiające stan budynków nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, podobnie jak stanowisko Sądów i organów przedstawione w załączonych do wspomnianego pisma wyrokach i aktach wydanych przez organy nadzoru budowlanego. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art.1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania organu administracji publicznej tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie co skutkowało wydaniem przez Sąd w Warszawie wyroku oddalającego skargę skarżącej; 2. art. 1 P.p.s.a. w zw. z art 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 54 § 1, art. 77 § 4 i art. 88 K.p.a. poprzez pominięcie materiałów dowodowych w sprawie a w konsekwencji błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy, błędną oceną zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż działania organu administracji publicznej były prawidłowe i nie naruszały prawa ani interesów skarżącej; 3. art 141 § 4 w zw. z art 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie w wydanym orzeczeniu więżących ustaleń prawnych w wydanych wyrokach za sygn. akt II OSK 289/18, VII SA/Wa 1679/19 oraz II OSK 1979/20 dotyczących inwestycji prowadzonej w W. przy ul. [...]; 4. art 141 § 4 w zw. z art 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe i niekonsekwentne uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku polegające na jego niespójności i sprzeczności przy brakach dotyczących ustaleń faktycznych; 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w z zw. z art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a. w związku ze sprzecznością zawartą w uzasadnieniu wyroku, gdzie sąd błędnie ustalił okres prowadzenia postępowania a także pominięcie w uzasadnieniu okoliczności znanych z urzędu sądowi z akt postępowań administracyjnych w sprawach procedowanych w tym samym referacie; 6. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż nie nastąpiła przewlekłość ani bezczynność w postępowaniu podczas gdy organ administracyjny do dnia złożenia niniejszej skargi nie doręczył stronie decyzji o odmowie rozbiórki obiektu przy ul [...]; 7. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art 57 § 3 ustawy P.p.s.a, poprzez błędne uznanie, iż sprawa dotyczy różnych decyzji i postępowań pomimo, iż skarżąca precyzowała dwukrotnie w jakiej sprawie i jakich decyzji dotyczy jej skarga oraz ponaglenie. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wystąpiła o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na brak w przekazanych do sądu aktach administracyjnych niniejszej sprawy potwierdzeń doręczenia skarżącej kasacyjnie zawiadomienia z 28 czerwca 2024 r. oraz decyzji z 11 lipca 2024 r. Nr IIWT/537/2024 wystąpił do PINB o nadesłanie skanów lub kopii potwierdzeń odbioru ww. korespondencji (zwrotnych potwierdzeń odbioru, informacji ze śledzenia przesyłek operatora pocztowego, urzędowego poświadczenia doręczenia z systemu ePUAP). W odpowiedzi organ nadesłał skan zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia z 28 czerwca 2024 r., z którego wynikało, że zawiadomienie skarżąca odebrała 17 lipca 2024 r. Poinformował jednocześnie, że nie posiada potwierdzenia odbioru decyzji z 11 lipca 2024 r. albowiem decyzja ta została wysłana skarżącej jedynie do wiadomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. S. jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. Jak wynika z definicji bezczynności zawartej w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako "K.p.a.") jest to stan, z którym mamy do czynienia kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 9 kwietnia 2024 r., w którym zwróciła się do organu o wydanie decyzji nakazującej D. P. rozbiórkę budynku na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Podstawę tego wniosku stanowił art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 poz. 682 ze zm. Jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Tego rodzaju postępowanie zgodnie z art. 72a ustawy Prawo budowlane organ wszczyna z urzędu. Zatem po otrzymaniu wniosku skarżącej z 9 kwietnia 2024 r. organ przeprowadził czynności wyjaśniające a następnie zawiadomił skarżącą zawiadomieniem z 28 czerwca 2024 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Następnie decyzją z 11 lipca 2024 r. zakończył to postępowanie wydając decyzję odmawiającą rozbiórki, która z uwagi na fakt, że skarżąca nie była stroną postępowania została do niej wysłana jedynie do wiadomości. Wobec tego, że o dniu wszczęcia postępowania z urzędu decyduje dzień wskazany w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, to przyjąć należało, że sprawa toczy się od 28 czerwca 2024 r. a została zakończona wydaniem odmownej decyzji w dniu 11 lipca 2024 r. Postępowanie organu w niniejszej sprawie trwało zatem jedynie 13 dni co oznacza, że organ nie przekroczył ustawowego miesięcznego terminu na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego z art. 35 § 3 K.p.a. W takim stanie faktycznym Sąd I instancji zasadnie przyjął, że nie doszło do zarzucanej organowi bezczynności postępowania i skargę jako bezzasadną należało oddalić stosownie do art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że skoro postępowanie wszczęte zostało z urzędu, to organ w ogóle nie musiał wszczynać tego postępowania zawiadomieniem doręczonym skarżącej i wystarczyłoby jedynie poinformowanie jej pismem o zajętym w sprawie stanowisku. Decyzja wydana przez organ nie została doręczona skarżącej (w aktach sprawy nie ma zwrotnego potwierdzenia odbioru) ale z informacji przekazanych przez organ wynika, że skarżąca otrzymała tę decyzję do wiadomości, zapewne listem zwykłym a nie poleconym za potwierdzeniem odbioru, dlatego organ nie dysponuje potwierdzeniem odbioru. Powyższe nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i odmowie uwzględnienia skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wydanie nakazu rozbiórki bowiem w istocie organ wszczął postępowanie z urzędu i zakończył je wydaniem decyzji odmownej. W ocenie NSA, wszystkie postawione w skardze kasacyjnie zarzuty nie mogły stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż nie miały związku z rozpoznawaną przez Sąd I instancji sprawą. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie dopuścił się wadliwej oceny stanu faktycznego. W niniejszej sprawie ze skargi na bezczynność ustalić należało czy organ prowadził postępowanie i czy w terminie wydał decyzję. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie trwało 13 dni i zwieńczone zostało wydaniem decyzji przez organ a zatem do zarzucanej bezczynności nie doszło. Okoliczność, że skarżąca jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu nie zmienia faktu, że postępowanie przebiegało zgodnie z ustawowymi terminami. Z tego też powodu chybiony jest zarzut wadliwej kontroli legalności postępowania organu dokonanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił przebieg postępowania pod kątem jego terminowości i zasadnie przyjął, że o bezczynności w sprawie o nakaz rozbiórki nie mogło być mowy. Dla oceny bezczynności Sąd nie musiał odnosić się do stanu postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku przy ul. [...] w W., w której zapadło dotychczas szereg decyzji i wyroków. Ocena terminowości tego postępowania została wydzielona do odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego postępowania PINB III.OT.5141.30.2015 i nie stanowiła przedmiotu oceny w zaskarżonym wyroku. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie odnośnie do zarzutu niewłaściwego, naruszającego art. 141 § 4 P.p.a. uzasadnienia wyroku. W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom wskazanym w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności zawiera stan faktyczny, zarzuty skargi, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie, w skazujące na tok rozumowania sądu. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się sprzeczności w uzasadnieniu wyroku. Wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie termin prowadzenia postępowania z wniosku z 9 kwietnia 2024 r. rozpoczął się w dniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania a zakończył wydaniem decyzji z 11 lipca 2024 r. NSA nie dostrzegł w stanowisku Sądu I instancji jakiejkolwiek sprzeczności. Okoliczność, że organ nie doręczył skarżącej decyzji odmownej nie świadczy o tym, że pozostawał on w bezczynności. NSA stwierdza, że w istocie w prowadzonym z urzędu postępowaniu organ nie musiał przekazywać skarżącej wydanej w sprawie decyzji. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 "1. Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.". Uchwała składu poszerzonego NSA ma moc zasady prawnej i do chwili podjęcia odmiennej uchwały w takim samym zakresie wiąże organy i sądy orzekające w danej sprawie. Z tego wynika, że skoro organ przesłał do skarżącej decyzję do wiadomości, to wywiązał się z obowiązku informacyjnego i w tym zakresie nie można mu czynić zarzutu. Jeśli jak w niniejszej sprawie organ nie legitymuje się potwierdzeniem odbioru nie zmienia to faktu, że pismo takie zostało do skarżącej wysłane gdyż adnotacja o wysłaniu do wiadomości znajduje się w rozdzielniku decyzji. Z drugiej strony przyjmując, że ta decyzja do skarżącej nie dotarła, brak doręczenia jej treści nie zmienia w jakikolwiek sposób ustaleń odnośnie do istoty sprawy czyli terminowości zakończenia postępowania. Nastąpiło to w ciągu 13 dni zatem zgodnie z terminem z art. 35 ust. 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.