II OSK 1352/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 118/08 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta R. M. z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania i powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. sygn.akt III SA/Łd 118/08 po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miasta Rawy Mazowieckiej z dnia 23 stycznia 2007 r., nr IV/20/07 w przedmiocie odwołania i powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego stwierdził wydanie uchwały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że uchwałą z dnia 23 stycznia 2007 r. Rada Miasta Rawy Mazowieckiej, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz na przepis art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 161, poz.1688 z późn. zm.), odwołała B. S. ze stanowiska Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Rawie Mazowieckiej i powołała na to stanowisko E. M.. W ocenie Wojewody Łódzkiego uchwała ta podjęta została z naruszeniem przepisu art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.),to jest bez przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze oraz z naruszeniem art. 4 pkt 4 powołanej ustawy w związku z art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego poprzez odwołanie dotychczasowego Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Rawie Mazowieckiej, pomimo iż przepisy prawa nie przewidują takiego uprawnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody Rada Gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę –(art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego); użyte w art. 6 ust. 3 sformułowanie "powołuje" oznacza powierzenie stanowiska lub funkcji. Zarówno kierownik, jak i zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie mianowania, w związku z powyższym do ich zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który nakłada bezwzględny obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika i zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Wymóg przeprowadzenia konkursu ma zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnionych kandydatów spoza urzędu, jak i dla kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych. Na potwierdzenie powyższego stanowiska Wojewoda Łódzki powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 r.,sygn. akt I PKN 480/99. W związku z powyższym powołanie E. M. na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego bez uprzedniego przeprowadzenia konkursu stanowiło istotne naruszenie prawa. Natomiast w odniesieniu do odwołania E. S. ze stanowiska Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Rawie Mazowieckiej, Wojewoda wskazał, iż zgodnie z treścią art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych czynności z zakresu prawa pracy należą do kompetencji wójta/burmistrza/prezydenta. W niniejszej sprawie organem właściwym do rozwiązania stosunku pracy z E. S. był właściwy Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka, a nie Rada Miasta Rawa Mazowiecka. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rawa Mazowiecka wniosła o oddalenie skargi twierdząc, że podejmując zaskarżoną uchwałę miała na celu zapewnienie sprawnej obsługi interesantów Urzędu Stanu Cywilnego. Odwołanie E S. z stanowiska Zastępcy Kierownika miało miejsce w związku z przejściem pracownika na emeryturę. Podjęcie przez Radę Miasta uchwały o powołaniu i odwołaniu zastępcy kierownika miało na celu uniknięcie sytuacji, w której Urząd Stanu Cywilnego miałby dwóch zastępców kierownika. Praktyka ta była stosowana przez Radę Miasta przy każdorazowej zmianie pracowników Urzędu Stanu Cywilnego w Rawie Mazowieckiej. Ponadto podniesiono, iż z treści ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że przeniesienie pracownika z jednego urzędu gminy do drugiego urzędu gminy nie wymaga przeprowadzenia konkursu. Wymóg ten nie występuje również w sytuacji przeniesienia członka z korpusu służby cywilnej do urzędu gminy, czy też przeniesienie pracownika tego samego urzędu z jednego stanowiska na inne. Jednocześnie powołana ustawa nie rozstrzyga kwestii możliwości awansu pracownika. Wskazała, iż opracowując regulamin naboru na wolne stanowiska pracownicze celowo przewidziano możliwość awansu pracownika urzędu, bez uprzedniego przeprowadzenia konkursu. Powołanie E. M. na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Rawie Mazowieckiej nastąpiło na wniosek Burmistrza Miasta w ramach awansu zawodowego pracownika urzędu. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody Łódzkiego zmodyfikował wniosek zawarty w skardze, żądając stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając wydanie uchwały z naruszeniem prawa podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego. Sąd wskazał, że przepis art. 6 ust. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego pozwalając radzie gminy na powołanie innego kierownika urzędu stanu cywilnego niż wójt, nie kreuje możliwości nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Kwestie związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do wykonywania czynności w zakresie przewidzianym w ustawie - Prawo o aktach stanu cywilnego z zakresu rejestracji stanu cywilnego, reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.), które w załączniku nr 3 do rozporządzenia określa wykaz stanowisk pracowniczych, a wśród nich stanowisko kierownik urzędu stanu cywilnego. W ocenie Sądu powyższe przepisy wyraźnie wskazują, iż zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania. Przepis art. 3a ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Zasady przeprowadzania tego naboru określone zostały w art. 3a ust. 2, 3, 4 i 5 i art. 3d ustawy. Tym samym Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 r., sygn. akt I PKN 480/99, że art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania, a użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego sformułowanie "powołuje" oznacza jedynie powierzenie stanowiska (funkcji). Przepis art. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego musi być bowiem ściśle interpretowany w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych. Za takim kierunkiem wykładni przemawia też uwzględnienie charakteru pracy na stanowisku zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Jest to pracownik wyposażony w niezwykle istotne uprawnienia decyzyjne z zakresu szeroko rozumianego prawa rodzinnego, a charakter wykonywanej przez kierownika czy zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego pracy wymaga braku zależności w podejmowaniu czynności i zagwarantowania stabilizacji zatrudnienia. Takiego warunku nie spełnia natomiast zatrudnienie na podstawie powołania. Sąd uznał, że sama uchwała rady gminy o powołaniu kierownika urzędu stanu cywilnego stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrza lub prezydenta) do zawarcia z powołanymi na stanowisko kierownika lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego kandydatami umowy o pracę czy też sporządzenia aktu mianowania. W związku z tym, że zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę lub aktu mianowania, to do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie znajduje przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 jest otwarty i konkurencyjny. Zdaniem Sądu I instancji w przypadku odwołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego zastosowanie znajdzie więc przepis art. 4 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Rada Miasta Rawa Mazowiecka nie była zatem władna rozwiązać stosunku pracy z E. S.. Wobec tego powołanie na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Rawie Mazowieckiej odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, a odwołanie dotychczasowego Zastępcy nastąpiło z naruszeniem art. 4 ust 4 tej ustawy. Uprawnienie rady gminy przewidziane w art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że powołanie i odwołanie zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego przez radę gminy może nastąpić z pominięciem ustawy o pracownikach samorządowych, a w szczególności art. 3a ust. 1 i art. 4 ust. 4 ustawy. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza prawo, a więc zachodziła konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Gmina Miasto Rawa Mazowiecka wniosła o uchylenie wyroku w części obejmującej stwierdzenie wydania § 2 uchwały z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w szczególności przepisu art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że określony tym przepisem tryb naboru w drodze konkursu ma charakter bezwzględny. Tymczasem przepis art. 7 ust. 2 i art. 7a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w sposób jednoznaczny uprawniają wymienione w nim osoby do przeniesienia pracowników samorządowych do innego pracodawcy samorządowego albo na inne stanowisko urzędnicze po spełnieniu określonych warunków, ale bez przeprowadzania konkursu. Awans pracownika w ramach urzędu może odbywać się bez przeprowadzania konkursu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę , w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.,) w granicach skargi kasacyjnej. Innymi słowy, sformułowane w niej podstawy stanowią ramy w jakich orzeka Naczelny Sąd Administracyjny który poza granice skargi wykracza tylko w razie nieważności postępowania, a takowa w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi . Z tego względu ważne jest prawidłowe określenie podstaw skargi kasacyjnej . Określenie tych podstaw poprzez wskazanie na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię , a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przepisu art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych przez przyjęcie, że określony tam tryb naboru na wolne stanowiska urzędnicze ma charakter bezwzględny, sprawia że kontrola legalności musi ograniczyć się do powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony ani zobowiązany do badania czy i jakie inne jeszcze a niewskazane przepisy zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Powołany przepis art. 3a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1593 ze zm.)stanowi że "nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 ,...,jest otwarty i konkurencyjny". Przepis ten, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nieprzewidziano od niego wyjątków. W myśl ust. 3 tegoż artykułu nabór kandydatów na wolne stanowiska kierowników jednostek ,o których mowa w ust. 1 , z pewnymi wyjątkami, organizuje m.in. wójt ,burmistrz, prezydent miasta. Interpretacja dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o bezwzględnie obowiązującym charakterze powołanej wyżej zasady znajduje poparcie w literaturze( m.in. M.Gurdek, Status prawny kierownika urzędu stanu cywilnego, Samorząd Terytorialny 2008/7-8/113) i w większości orzeczeń zarówno sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej iż powołany jako naruszony przepis art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi jedynie wzorzec pożądanego trybu przeprowadzania naboru nie znajduje oparcia ani w powołanym przepisie ani też w dodatkowo przywołanym przepisie art. 7 ust. 2 pow. ustawy. Właśnie taka argumentacja jaką wskazano w skardze kasacyjnej prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania statusu pracowników samorządowych. Powołany przepis art. 3a ust. 1 u.p.s. , interpretowany tak jak w zaskarżonym wyroku, nie pozbawia pracodawców prawa dokonywania ocen kwalifikacyjnych ani nie umniejsza ich znaczenia, nie pozbawia także pracodawców możliwości nagradzania dobrych pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 3a a powołane wyżej argumenty skargi kasacyjnej w istocie w zdecydowanej większości dotyczą kwestii prawnych wynikających z innych przepisów nie mających wpływu na interpretację dokonaną przez Sąd I instancji. Tym samym należy podzielić stanowisko, że uprawnienie rady gminy przewidziane w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2004 r.,Nr 161,poz.1688 ze zm.) nie dotyczy stosunków pracy i nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia , że powołanie i odwołanie zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego przez radę gminy może nastąpić z pominięciem ustawy o pracownikach samorządowych a w szczególności art. 3a ust. 1 tej ustawy. Na marginesie już tylko można wspomnieć , że dokonana ostatnio nowelizacja Prawa o aktach stanu cywilnego wątpliwości powstające na gruncie przepisu art.6 ust. 3 tego Prawa ostatecznie eliminuje a nowe rozwiązania potwierdzają prawidłowość wykładni dokonanej przez Sąd I Instancji. Zważywszy na powyższe, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.