II OSK 1356/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 824/22 w sprawie ze skargi M. K. i H. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2022 r. nr WOP.7722.133.2022.TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 824/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i H. K. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2022 r., nr WOP.7722.133.2022.TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 i 202 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", w pkt 1. sentencji uchylił zaskarżone postanowienie, a w pkt 2. sentencji zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 28 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...], obiektu budowlanego składającego się z wiaty, pod którą ustawiona została przyczepa kempingowa. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w wyniku ustaleń dokonanych podczas kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu 27 czerwca 2022 r. Podczas kontroli ustalono, że na terenie ww. działki istnieje obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, składający się z przyczepy kempingowej, która jest ustawiona pod wiatą, z dachem jednospadowym o wymiarach w rzucie 5,70 m x 2,50 m (14,25 m2). W trakcie kontroli skarżący oświadczyli, że wiata została przez nich wykonana w latach 2003-2004, a przyczepa została ustawiona wcześniej. Jak ustalił organ I instancji, budowa ww. obiektu odbyła się bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 8 lipca 2022 r. wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych przy istniejącym na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...], obiekcie budowlanym składającym się z wiaty, pod którą ustawiona jest przyczepa kempingowa oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację oraz o jej warunkach. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 września 2022 r. uchylił powyższe postanowienie i wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych przy wybudowanym bez wymaganego zgłoszenia na terenie wyżej wskazanej działki obiekcie budowlanym składającym się z wiaty oraz zamocowanej do niej przyczepy kempingowej oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w toku postępowania zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin w celu uszczegółowienia i sprecyzowania kwestii całości funkcjonalno-użytkowej przedmiotowego zespołu wiata-przyczepa. Z protokołu oględzin oraz dodatkowej dokumentacji fotograficznej wynikało, że przyczepa kempingowa ustawiona jest na dwóch belkach drewnianych, połączonych konstrukcyjnie z drewnianą wiatą, które to belki wraz z wiatą posadowione są na trylinkach betonowych umieszczonych na gruncie. W związku z tym, organ I instancji ustalił, że objęty postępowaniem obiekt jest trwale związany z gruntem, posadowiony jest bowiem na trylinkach betonowych, na których oparta jest konstrukcja dwóch belek drewnianych, przenoszących obciążenie przyczepy oraz wiaty (całość konstrukcji jest ze sobą połączona). Zdaniem organu I instancji, biorąc pod uwagę, że ww. płyty betonowe przenoszą punktowo ciężar całego obiektu na grunt, stanowią jego fundament i mają za zadanie zapewnić stabilność konstrukcji. Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą, o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości, zaś przedmiotowy obiekt istnieje od 2003/2004 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy o tym, że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i głębokość ich posadowienia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Wojewódzki Inspektor wyjaśnił też, że co do zasady kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa musi być oceniana w dacie orzekania, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy. Jak zaś ustalono, w dacie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego (2003/2004) inwestycja ta wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.). Natomiast postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji pismem z 28 czerwca 2022 r. - tak więc zastosowanie w sprawie znajduje Prawo budowlane z 1994 r., w brzmieniu po 19 września 2020 r. Zgodnie zaś z treścią art. 29 ust. 1 pkt 16 ww. ustawy (w brzmieniu od 3 stycznia 2022 r.), nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2; b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu możliwości wszczęcia przez organ z urzędu uproszczonego postępowania legalizacyjnego Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że tzw. uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f Prawa budowlanego, nie może być wszczęte w przedmiotowym przypadku, bowiem ustalono, że obiekt jako całość (przyczepa kempingowa obudowana drewnianą wiatą) został wykonany w latach 2003-2004 r., a zatem obowiązkowe kryterium upłynięcia co najmniej 20 lat od czasu powstania obiektu nie zostało spełnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pismo Pomorskiego Zespołu Parków Krajobrazowych z 30 czerwca 2022 r., nr WPK.4040.22/1.2022 (wraz z dołączoną jako dowód w sprawie dokumentacją fotograficzną z zasobów ortofotomapy Geoportalu krajowego https://mapy.geoportal.gov.pl/) wskazujące, że przedmiotowy obiekt powstał w latach 2004-2005. W związku z tym, organ II instancji odmówił wiarygodności dowodowej dołączonemu do zażalenia oświadczeniu A. J. z dnia 4 lipca 2022 r., który wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu nastąpiła przed rokiem 2000. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji (8 lipca 2022 r.) budowa przedmiotowego budynku wymagała dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ww. ustawy. Inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali, zatem organ I instancji prawidłowo zastosował tryb art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ II instancji stwierdził też, że zasadnym było podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w zakresie dotyczącym właściwego trybu art. 48 Prawa budowlanego, który winien być w sprawie zastosowany (obiekt wymagał zgłoszenia). Skargę na powyższe postanowienie wnieśli skarżący. W skardze powtórzyli dotychczasowe zarzuty co do wcześniejszej daty powstania opisanego obiektu budowlanego i tym samym konieczności zastosowania trybu uproszczonego postępowania legalizacyjnego. WSA w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych powodów niż w niej podniesione. I tak, Sąd I instancji zgodził się z prawidłowością ustaleń organów co do daty powstania obiektu oraz okoliczności, że znajdujący się na terenie opisanej działki obiekt, posadowiony na bloczkach betonowych, jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, do którego zastosowanie znajduje zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, według której, o ile co innego nie wynika z art. 29 – 31 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a także, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast Sąd I instancji odmówił prawidłowości dokonanej kwalifikacji prawnej charakteru ww. obiektu. Zdaniem WSA w Gdańsku, wbrew stanowisku organu odwoławczego, materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt posiada fundamenty. Skoro bowiem jest on usadowiony na bloczkach betonowych, to nie ma fundamentów i nie może być uznany za budynek. W tej części Sąd I instancji przytoczył definicję legalną zamieszczoną w przepisie art. 3 pkt 2 Pr. bud., zgodnie z którą przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Toteż, w ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że warunkiem przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Korzystając z definicji słownikowej pojęcia "fundament" w związku z brakiem definicji legalnej tego pojęcia, Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest bowiem elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu, punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem. Dodatkowo Sąd I instancji stwierdził, że będący przedmiotem postępowania obiekt nie jest też obiektem małej architektury w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 4 Pr. bud. Z definicji o charakterze zakresowym, zawartej w tym przepisie wynika bowiem, że wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Z tych właśnie powodów, według Sądu I instancji, kwalifikacja przedmiotowego obiektu, dokonana przez orzekające w sprawie organy, jako budynku była zatem nieprawidłowa. Do uznania bowiem obiektu budowlanego za budynek nie wystarcza samo trwałe związanie z gruntem, albowiem normatywna definicja budynku wymaga, aby oprócz tego był on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadał fundamenty i dach. Jak zaznaczył dalej Sąd I instancji, obiekt będący w kontrolowanym postępowaniu przedmiotem zainteresowania organów niewątpliwie nie posiadał fundamentów, ponieważ nie można zaliczyć do fundamentu bloczków betonowych, na których ustawiony jest obiekt. O ile nawet tego rodzaju konstrukcję można by uznać za powodującą trwałe związanie z gruntem budowli, o tyle z pewnością nie tworzy ona fundamentu jako elementu konstrukcyjnego budynku, przenoszącego jego ciężar na grunt. Tak błędna kwalifikacja obiektu miała, według Sądu, ten skutek, że wybudowany w latach 2003-2004 obiekt nie znalazł się na mocy przepisu art. 29 Prawa budowlanego, w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a obligujących do dokonania tylko i wyłącznie zgłoszenia. Przepis ten nie wymieniał ani budynku rekreacji indywidulanej ani budowli trwale związanej z gruntem pełniącej taką rolę. Dalej WSA w Gdańsku wyjaśnił też, że możliwość ewentualnego skorzystania z ułatwienia w postaci zgłoszenia tymczasowego obiektu budowlanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, jako nietrwale związanego z gruntem (gdyby uznać, że przedmiotowy obiekt posiada taką cechę) nie była z kolei możliwa z uwagi na upływ czasu. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że w dacie samowolnej realizacji inwestycji skarżący zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, którego bezsprzecznie nie uzyskały, co prowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tak aby organ II instancji mógł wyeliminować dostrzeżone przez Sąd naruszenie w ramach własnych kompetencji orzeczniczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego. Organ zaskarżył wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie organ, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie organ zażądał też rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 łipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł m.in., że co do związania budynku z gruntem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym bez znaczenia jest rodzaj zastosowanego fundamentu - bloczki betonowe czy też wylewany, czy murowany fundament. "Trwałe związanie z gruntem" to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym np. atmosferycznym. Fundament ma bowiem zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 3 pkt 2 Pr. bud. i przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, a Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przywołanego przepisu w sposób określony w postawiony skardze kasacyjnej zarzucie. Dla przypomnienia w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarówno na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, jak też zaskarżonego wyroku, przepis art. 3 pkt 2 Pr. bud. posiadał i również aktualnie posiada tę sama treść, a mianowicie: "Ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyłożył ten przepis w taki sposób, że posługując się słownikową definicją pojęcia "fundament" uznał, że obiekt budowlany na gruncie rozpoznanej sprawy nie posiada fundamentów, ponieważ ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają konstytutywnych cech fundamentu, do których, według WSA w Gdańsku, należy posiadanie przez fundament charakteru konstrukcyjnej części budynku, osadzenie tej części w ziemi i przeniesienie przez nią ciężaru budynku na grunt. Tym samym, dokonując takiego odczytania treści pojęcia "fundament", użytego przez ustawodawcę w powyższym przepisie, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że o ile obiekt będący przedmiotem postępowania przez organami nadzoru budowlanego nie podlega kwalifikacji prawnej jako budynek, to spełnia cechy definicyjne pojęcia "budowla", zgodnie z treścią definicji legalnej ujętej w treści przepisu art. 3 pkt 3 (w brzmieniu wówczas obowiązującym). Nie jest bowiem ani budynkiem ani też obiektem małej architektury, pozostając w dalszym ciągu obiektem budowlanym, zgodnie z normatywnie szerszą zakresowo definicją zawartą w art. 3 pkt 1 Pr. bud. W rezultacie, zgodnie z zasadą rozpoznawania skargi kasacyjnej w jej granicach, NSA zobowiązany był do zbadania, czy dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 3 pkt 2 Pr. bud. była prawidłowa. W tym zaś zakresie rację ma skarżący kasacyjnie, że NSA poddał ten problem interpretacyjny pod rozwagę w swoich licznych orzeczeniach, a w oparciu o wydane w tym przedmiocie wyroki można mówić o wypracowanej, stałej linii orzeczniczej. Oczywiście nie oznacza to, że wykładni podlega jedynie część przepisu w oderwaniu od całości jego treści, czy też - jak w rozpoznanej sprawie - pozostałej jego treści, ponieważ taka wybiórcza wykładnia prowadziłaby co do zasady do interpretacji conta legem i to najczęściej sprzecznej nie tylko z celem samego przepisu, ale i całej ustawy. W tej części słusznie Sąd I instancji wskazał, że zasadą ustawy Pr. bud. jest rozpoczęcie robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Pr. bud.). Takiej też całościowej wykładni art. 3 pkt 2 Pr. bud. dokonał NSA w ramach orzeczeń dotyczących kwestii posiadania przez budynek fundamentów. Jednakże w odróżnieniu do Sądu I instancji wykładni tej dokonał w ścisłym powiązaniu z pierwszą normatywną cechą budynku to jest jego trwałym związaniem z gruntem. W tym zakresie, co wymaga podkreślenia, jest to cecha uznana przez ustawodawcę za cechę pierwszorzędną. Bardzo wyraźnie i jednoznacznie zauważył tę cechę i podkreślił jej znaczenie dla wykładni przepisu art. 3 pkt 2 Pr. bud. NSA w wyroku z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1696/19, Legalis nr 2774664. To w tym wyroku NSA stwierdził, że: "cecha trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie przesądza sposób w jaki posadowiono go w gruncie czy na gruncie, jak również technika w jakiej tego dokonano. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce. Podstawowe znaczenie ma natomiast ustalenie, jak już wyżej zaznaczono, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Co więcej, w tym samym wyroku, NSA uznał, że posadowienie budynku na bloczkach betonowych oznacza, że jest to fundament stanowiący element konstrukcyjny budowli przekazujący obciążenie na podłoże gruntowe w taki sposób by podłoże nie osiadało nadmiernie, a układ budowla-podłoże był statyczny. Konsekwentnie na brak znaczenia technologii wykonania fundamentu na podstawową cechę budynku w postaci jego trwałego związania z gruntem zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3683/19, Legalis nr 2858041, stwierdzając, że: "o tym, czy określony obiekt jest "trwale związany z gruntem" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie decyduje ani sposób i metoda związania z gruntem, ani też technologia wykonania fundamentu. Istotne jest to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (posadowienia). NSA powtórzył ten pogląd także w przykładowych wyrokach: z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 610/22, Legalis nr 3176188, czy też z dnia 19 grudnia 2023 r., II OSK 1769/22, Legalis nr 3065699. W tym ostatnim wyroku NSA dodatkowo podkreślił służebny w istocie charakter posiadania przez budynek fundamentu dla jego trwałego związania z gruntem w tym znaczeniu, że "istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Chodzi bowiem o to aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody". Dalej zaś NSA wyjaśnił, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Przede wszystkim pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno-budowlanym. O trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. nie decyduje technologia wykonania fundamentu. Fundament jest zatem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Parametry fundamentu i sposób jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji. Przede wszystkim pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno-budowlanym. O trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. nie decyduje technologia wykonania fundamentu. Słusznie więc skarżący kasacyjnie Wojewódzki Inspektor stwierdził, że o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy nie, nie decyduje posadowienie na fundamentach osadzonych w ziemi w taki sposób, że przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych, ale to że obiekt budowlany jest stabilny i może opierać się czynnikom zewnętrznym. Dlatego, w sytuacji gdy charakterystyka obiektu (masa, rozmiar, posadowienie obiektu) zapewniają mu stabilność i pozwalają na opieranie się czynnikom zewnętrznym, to tym samym determinują fakt uznania przedmiotowego obiektu za trwale związany z gruntem. Niewątpliwie na gruncie niniejszej sprawy taką funkcję, czy też rolę, odgrywały bloczki betonowe (trylinki betonowe), które stabilizowały całość konstrukcji w ten sposób, że przyczepa kempingowa ustawiona była na dwóch belkach drewnianych, połączonych konstrukcyjnie z drewnianą wiatą, które to belki wraz z wiatą posadowione były na tych bloczkach umieszczonych na gruncie. Błędny jest wniosek, że posadowienie obiektu na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które determinuje uznanie za budynek. W konsekwencji Sąd I instancji poprzez przyjęcie zbyt wąskiej definicji pojęcia "fundamentu" dokonał błędnej wykładni całego przepisu art. 3 pkt 2 Pr. bud. WSA w Gdańsku odwrócił bowiem wagę poszczególnych normatywnych cech budynku i ich wzajemną relację, przyjmując, że podstawowe znaczenie ma kwestia sposobu i technologii wykonania fundamentu, a nie jego rola stabilizująca konstrukcję budynku, służąca zarazem jego posadowieniu w sposób trwale wiążący go z gruntem. Chodzi zatem o trwałe osadzenie (posadowienie) budynku na gruncie, a nie o technologię tego posadowienia (technologię wykonania fundamentu) Z tych powodów NSA uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd I instancji pozwalał na rozpoznanie skargi, co z kolei ma umocowanie w treści przepisu art. 188 p.p.s.a. i o co wnosił również skarżący kasacyjnie organ. NSA uznał, że skarga wniesiona do WSA w Gdańsku nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Organy dokonały bowiem właściwego ustalenia okresu powstania obiektu, który przypadł na lata 2003 - 2004, a organ II instancji prawidłowo uznał, że należało wydać postanowienie reformatoryjne z uwagi na zastosowanie w sprawie Pr. bud. w brzmieniu po 19 września 2020 r., co przekładało się na obowiązek zastosowania w sprawie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 16 Pr. bud. o treści w brzmieniu obowiązującym z kolei od dnia 3 stycznia 2022 r., tzn. w brzmieniu nakładającym na inwestorów obowiązek dokonania zgłoszenia. Jednocześnie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących na rzecz organu w całości, uznając, że brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej przez organ uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.