II OSK 1393/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i M.S.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 518/22 w sprawie ze skargi E.C. i R.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 stycznia 2022 r. nr IFXIV.7840.5.42.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 518/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.C. i R.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z 25 stycznia 2022 r. nr IFXIV.7840.5.42.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca z 9 czerwca 2021 r. nr 365/21 o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (w miejscu istniejącego przeznaczonego do rozbiórki) na działkach nr ewid. [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w S., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł: na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 Prawa budowlanego zatwierdzić projekt budowlany i udzielić inwestorowi M.S. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (w miejscu istniejącego przeznaczonego do rozbiórki) na działkach nr ewid. [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że Wojewoda odniósł się do zagadnień międzyczasowych związanych z wejściem w życie, w toku postępowania pierwszej instancji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeanalizował problem linii zabudowy oraz dopuszczalności lokalizacji inwestycji, jednak pozostałe zagadnienia potraktował szablonowo, w sposób niepozwalający na ich weryfikację. Wojewoda zadowolił się prostym stwierdzeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym, nie czyniąc w wielu aspektach szczegółowych analiz pod kątem wymogów tam określonych. Przywołanie planu miejscowego przez Wojewodę było zatem w dużej części jedynie formalne, a nie merytoryczne. Co więcej, Wojewoda zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi "pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (w miejscu istniejącego przeznaczonego do rozbiórki)". Nie do końca wiadomo, w jakim trybie miałaby odbyć się rozbiórka, skoro formalnie decyzja Wojewody wyraźnie jej nie dotyczy. Nawiązanie w rozstrzygnięciu do planowanej rozbiórki nie oznacza jednoczesnego udzielenia pozwolenia na jej dokonanie, w szczególności powinny być określone wymagania prawne w tym zakresie. W dalszej kolejności Sąd odniósł się do kwestii dopuszczalności lokalizacji inwestycji i nieprzekraczalnej linii zabudowy w świetle zapisów planu miejscowego. Stwierdził, że skoro w miejscu obiektu istniejącego ma powstać obiekt nowy, dopiero budowany, to będą miały do niego pełne zastosowanie zapisy planu miejscowego dotyczące posadowienia obiektu i nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wojewoda tymczasem stwierdził, że nowy obiekt ma mieć zwiększoną kubaturę i będzie wykraczał poza nieprzekraczalną linię zabudowy, a mimo to uznał go za prawnie dopuszczalny. Sąd dostrzegł wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro w jednym miejscu organ II instancji pisze o linii zabudowy "nieprzekraczalnej", a jednocześnie uznaje za legalne jej przekroczenie. W konsekwencji, z uwagi na uchybienia wskazanym przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). M.S. i M.S.1 wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu zawartego w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na uznanie zaprojektowanej inwestycji jako możliwej do zrealizowania na miejscu obiektu istniejącego. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie nie przedstawiać pełnego opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Przypomnieć należy, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd ten nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Nie może on bowiem zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Sąd ten musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach zakreślonej w niej podstawy należało uznać, że nie jest ona zasadna. Skarga kasacyjna opiera się na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał, że zarzut dotyczy wyłącznie naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie "poprzez przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na uznanie zaprojektowanej inwestycji jako możliwej do zrealizowania na miejscu obiektu istniejącego". Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera natomiast argumentację zupełnie oderwaną od tak sformułowanego zarzutu. Mianowicie, zdaniem skarżących kasacyjnie, w jednym kluczowym aspekcie sprawy dotyczącym kwestii uregulowanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd I instancji "zajął niejednoznaczne stanowisko, noszące pewne znamiona wewnętrznej sprzeczności". Jak wyjaśniono dalej, "przedstawiona kwestia – tzn. brak jednoznacznego wskazania sądu I instancji co do kluczowego zagadnienia w sprawie – jest najważniejszą inspiracją i podstawowym argumentem niniejszej skargi wniesionej w celu uzyskania jednoznacznego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do możliwości lokalizacji projektowanego pawilonu handlowego w miejscu pawilonu istniejącego pomimo jego położenia poza nieprzekraczalną linią zabudowy". Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu danej normy prawnej powinno zawierać wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu bądź umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu. Postawienie takiego zarzutu stanowi w istocie polemikę strony wnoszącej skargę kasacyjną z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji, toteż opiera się na założeniu, że takie merytoryczne stanowisko zostało w uzasadnieniu wyroku wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje natomiast, że jej autor zasadniczej wadliwości rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego upatruje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd ten, zdaniem strony, nie zajął jednoznacznego stanowiska odnośnie do kwestii zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego. Przyjąć należy, że w istocie skarżący kasacyjnie domagają się kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 15.06.2010 r., II OSK 986/09; CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy mieć na względzie, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu. Będąc związanym granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego nie może kontrolować zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie z powodu innego jeszcze rodzaju wadliwości konstrukcji skargi kasacyjnej w zakresie sformułowania podstawy kasacyjnej. Zauważyć wypada, że wskazany przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego dzieli się na punkty, a niektóre z punktów jeszcze na dalsze jednostki – litery. W skardze kasacyjnej nie wskazano, które konkretnie jednostki redakcyjne tego przepisu miały zostać naruszone, zdaniem skarżących kasacyjnie. W judykaturze ugruntowany jest zaś pogląd, że właściwe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a., wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8.03.2012 r., II OSK 2496/10; CBOSA). Braku należytej staranności autora skargi kasacyjnej przy formułowaniu jedynego zarzutu nie może konwalidować analiza uzasadnienia tego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie domyślać się, że intencją kasatora było postawienie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 lit. a Prawa budowlanego, dotyczącego sprawdzenia przez organ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazywać może na to bardzo lakoniczne powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na ustaloną rysunkiem planu miejscowego nieprzekraczalną linię zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może tu jednak zastępować strony w obowiązku prawidłowego sformułowania podstaw skargi kasacyjnej. W tym kontekście, dla skutecznego zarzucenia naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 lit. a Prawa budowlanego, bezwzględnie wymagane byłoby jednak dokładne powołanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie projektowanej inwestycji i powiązanie omawianego zarzutu z konkretnymi zapisami planu miejscowego, których dotyczy spór co do zgodności inwestycji z tymże planem. Tymczasem przy formułowaniu zarzutu skargi kasacyjnej strona nie nawiązała do miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano tego zarzutu przez podanie konkretnego przepisu planu miejscowego, z którym zgodność inwestycji miałaby zostać wadliwie bądź niedostatecznie oceniona przez Sąd I instancji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i nie można jej traktować jako swego rodzaju przedłużenia, kontynuacji wywodu zawartego w skardze do sądu pierwszej instancji. Z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Reasumując, nie jest poprawnie skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej, który ogranicza się do wskazania jako naruszonego wyłącznie przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego – bez wymienienia dalszej jednostki redakcyjnej tego przepisu oraz przede wszystkim bez oznaczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego konkretnych postanowień (w przypadku wskazania na naruszenie ww. przepisu w zakresie zbadania zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego). Opisany błąd w efekcie dyskwalifikuje tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddanie go merytorycznej ocenie. W kontekście opisanych wyżej wadliwości konstrukcyjnych skargi kasacyjnej tylko ubocznie należy wskazać, że wbrew ocenie skarżących kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jednoznaczne stanowisko Sądu I instancji co do kwestii, czy do realizacji przedmiotowej inwestycji polegającej na wybudowaniu nowego obiektu mają mieć zastosowanie zapisy planu miejscowego odnoszące się do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Szersze odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno do sposobu sformułowania przez Sąd Wojewódzki oceny prawnej w tym zakresie, jak i do merytorycznej poprawności tej oceny, nie jest natomiast możliwe, gdyż jedyny zarzut skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli instancyjnej. Reasumując, skarga kasacyjna nie dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, a to z uwagi na jej wadliwe skonstruowanie i brak należytego uzasadnienia, które uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W okolicznościach sprawy należało uznać, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.