II OSK 1420/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 116/16 w sprawie ze skargi A.G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 116/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi A.G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, stwierdził, że ww. organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do wydania decyzji we wznowionym postępowaniu w terminie 30 dni od otrzymania akt administracyjnych sprawy, wymierzył organowi 500 zł grzywny oraz przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1500 zł. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 29 września 2016 r. (data nadania pisma) A.G. złożył skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (zwanego dalej "SKO w R."). Skarżący zarzucił naruszenie przez ww. organ przepisów prawa, tj. art. 36 § 1 i 2, art. 12 i art. 35 § 1, § 2 i § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że akta sprawy znajdują się w NSA i załatwienie sprawy będzie możliwe po zwrocie akt do SKO w T. i przesłania ich do SKO w R. W tej sytuacji skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia w terminie wyznaczonym przez Sąd wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2014 r. i wydanie merytorycznego orzeczenia; stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenie prawa; przyznanie od SKO w R. na jego rzecz sumy pieniężnej określonej przez Sąd w trybie art. 149 § 2 lub art. 145 § 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zwrot kosztów postępowania na jego rzecz. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że SKO w R. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] wznowiło postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną SKO w T. z dnia [...] kwietnia 2014r. Na przestrzeni roku SKO w R. raz poinformowało go – pismem z dnia 4 lipca 2016 r. w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. – o powodach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o oddalenie skargi, wskazując na przesłanki które jego zdaniem sprawiają, iż w sprawie tej nie można mówić o bezczynności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że został wyznaczony do załatwienia sprawy na mocy postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. SKO w R. wznowiło postępowanie zakończone decyzją SKO w T. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Natomiast wraz z ww. postanowieniem Ministra Administracji i Cyfryzacji nie została przekazana organowi całość akt sprawy administracyjnej. Akta te znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym przekazane do sprawy o sygn. akt II OSK 1105/15. W tej sytuacji skarżący został poinformowany, że jego sprawa zostanie załatwiona po zwrocie akt przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po złożeniu przez skarżącego pisma z dnia 3 października 2016 r. SKO w R. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozważenie wypożyczenia akt administracyjnych sprawy, jednakże Sąd ten odmówił wypożyczenia akt z uwagi na bliski termin rozprawy. W tej sytuacji, zdaniem SKO w R., wniesiona skarga na bezczynność nie jest zasadna. W uwzględnieniu wniesionej skargi na bezczynność organu samorządowego w uzasadnieniu Sąd powołał normę art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwaną dalej "p.p.s.a.". oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. i wyjaśnił w pierwszej kolejności, że skarżący złożył środek zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Przystępując zaś do badania sprawy Sąd zaznaczył, że postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w T. z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymujące w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. zostało zainicjowane pismem skarżącego z dnia 12 maja 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Prezes SKO w T. wyłączył wszystkich członków tego organu od załatwienia sprawy skarżącego, a Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. wyznaczył SKO w R. do jej załatwienia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. SKO w R. wznowiło postępowanie w omawianej sprawie, a następnie pismem z dnia 4 lipca 2016 r. poinformowało skarżącego, że sprawa z jego wniosku nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. oraz że jej rozpoznanie będzie możliwe po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że SKO w R. po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., aż do dnia 4 lipca 2016 r. (a więc przeszło rok), nie podjęło żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy, nie wypełniło także ciążącego na nim obowiązku o jakim mowa w art. 36 k.p.a., tj. obowiązku zawiadomienia stron o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy. Dopiero po złożeniu przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa – co miało miejsce w dniu 30 września 2016 r. (data wpływu do organu) – SKO w R. pismem z dnia 3 października 2016 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W odpowiedzi NSA wyjaśniło, że akta nie mogą zostać wypożyczone z uwagi na wyznaczony na dzień 22 listopada 2016 r. termin rozprawy. W kontekście powyższych uwag, oceniając opisany tok czynności, Sąd uznał zasadność skargi stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu, niewątpliwie organ prowadząc postępowanie naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy. W ocenie Sądu, swej bezczynności organ nie może tłumaczyć pozostawaniem akt administracyjnych w innym organie czy sądzie. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że SKO w R. należy przypisać bezczynność. Zestawienie terminów załatwienia sprawy przewidzianych w k.p.a. z przebiegiem analizowanego postępowania, wskazuje na naruszenie reguł określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a., jak również art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ustalając wysokość nałożonej grzywny w kwocie 500 zł, Sąd miał na względzie długość prowadzonego postępowania, na którą wpływ miało nieuzasadnione przekroczenie przez organ ustawowych terminów na załatwienie sprawy. Z tego też względu – zdaniem Sądu – wymierzona grzywna spełni funkcję prewencyjną, a jej wysokość została orzeczona w granicach dopuszczalnych przez przepisy i jest adekwatna do stopnia zaniechań organu. Ustosunkowując się natomiast do zawartego w skardze wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyjął, że orzeczona w pkt IV wyroku suma pieniężna będzie miała charakter prewencyjny i kompensacyjny. Zaistniałe okoliczności (nieuzasadnione zwlekanie organu z wypożyczeniem akt administracyjnych niezbędnych do załatwienia sprawy) wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy i zdyscyplinowanie organu, który dopuścił się bezczynności. Takie orzeczenie ma także na celu zapobieżenie ewentualnym przyszłym działaniom organu w zakresie stwierdzonej bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO w R., zaskarżając wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi na bezczynność oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznawania Sądowi pierwszej instancji oraz zasadzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1/ przepisów art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 19 i art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie zbadania właściwości SKO w R. do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2014 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy sąd administracyjny zobowiązany jest do kompleksowej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej, w szczególności badania właściwości organu administracji, którego bezczynność zarzucił skarżący; 2/ przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy SKO w R. nie dopuściło się i nie pozostaje w bezczynności, albowiem nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2014 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego; 3/ przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia, iż SKO w R. dopuściło się i pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2014 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4/ przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, braku podstaw do stwierdzenia, iż SKO w R. pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2014 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego i do zobowiązania SKO w R. do wydania decyzji we wznowionym postępowaniu w terminie 30 dni od otrzymania akt administracyjnych; 5/ przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia, iż SKO w R. pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2014 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego i do wymierzenia SKO w R. grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznania od SKO w R. na rzecz skarżącego sumy pieniężnego w wysokości 1.500 zł, 6) przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność SKO w R. i zastosowanie norm tych przepisów (w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.) na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że SKO w R. jest organem właściwym do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2014 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego i dopuściło się w rozpatrywanej sprawie bezczynności, która – według Sądu pierwszej instancji – miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uzasadniała wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od SKO w R. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W związku z tym, że Sąd nie dostrzegł zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony skarga kasacyjną wyrok w pełni odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że SKO w R. dopuściło się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe stanowisko Sądu kwestionuje ww. organ samorządowy koncentrując się na braku podstaw do stwierdzenia po jego stronie stanu bezczynności z dwóch powodów. Zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej – zarzut nr 1, 2, 3 i 6 – zmierzają do wykazania, że: po pierwsze - SKO w R. jest organem niewłaściwym do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2014 r. o wznowienie postępowania, a zatem w konsekwencji nie można mu zarzucić stanu bezczynności, a po wtóre - organ ten nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy, co uniemożliwiało jej merytoryczne rozpoznanie. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W niniejszej sprawie stanowiska organu co do braku obowiązku w zakresie załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2014 r., a w konsekwencji co do braku podstaw do stwierdzenia bezczynności, nie można podzielić. W rezultacie podstawy kasacyjne sformułowane w punkcie 1, 2, 3 i 6 petitum skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Minister Administracji i Cyfryzacji wyznaczył SKO w R. do załatwienia wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w T. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy, w trybie wznowienia postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji SKO w T. z dnia [...] września 2010 r. Podstawę prawną wydanego orzeczenia stanowił art. 27 § 3 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Mając zatem na uwadze powyższe, wiążące przecież, postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. stwierdzić należy, że SKO w R. stało się właściwe do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego i jako takie winno podjąć odpowiednie w sprawie czynności. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w dniu [...] lipca 2015 r. SKO w R. wznowiło omawiane postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego, a następnie przez ponad rok nie podjęło żadnej czynności zamierzającej do załatwienia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność organu (zobacz: wyrok NSA z dnia 19 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1635/17). W przypadkach skarg na bezczynność/przewlekłość organów, kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność lub przewlekłość nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. W tym zakresie kwestia bezczynności jak i przewlekłości organu administracji publicznej zdeterminowana jest określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, a także terminami załatwienia spraw określonymi w przepisach art. 35 § 3 i § 4 k.p.a., w tym instytucją zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 § 2 k.p.a. i art. 35 § 1 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w przepisach art. 7, 12 § 1 i 35 k.p.a. Organ pozostaje w bezczynności bądź w przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu orzeczenia (porównaj: wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2557/17). Za przyczynę niezależną od organu w rozumieniu § 5 art. 35 k.p.a. nie można uznać nieposiadanie przez SKO w R. akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. orzekającej o ustaleniu opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z tego względu, że akta te zostały przekazane wraz ze skargą strony do sądu administracyjnego (w realiach niniejszej sprawy akta znajdowały się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym przekazane do sprawy o sygn. akt II OSK 1105/015). W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że brak akt sprawy przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (porównaj: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 461/17). Natomiast w niniejszej sprawie przez około rok od daty wznowienia postępowania SKO w R. nie podjęło żadnych czynności zmierzających do pozyskania brakujących akt administracyjnych sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...]. Dopiero po uzyskaniu informacji od SKO w T. (odpowiedź na pismo SKO w R. z dnia 15 czerwca 2016 r.) o tym, że żądane akta administracyjne znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, i na skutek działania skarżącego, pismem z dnia 3 października 2016 r. SKO w R. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie przedmiotowych akt administracyjnych, jednakże akta te nie mogły być wypożyczone z uwagi na wyznaczony bliski termin rozprawy. Powyższe nie wykluczało jednak możliwości udostępnienia organowi akt w siedzibie Sądu. W tej sytuacji nie można odmówić trafności przedstawionej oceny Sądu pierwszej instancji co do tego, że SKO w R. znajdowało się w bezczynności, a bezczynność ta miała charakter rażący. Brak wymaganej aktywności SKO w R. i kilkukrotne, niczym nieuzasadnione, przekroczenie terminów o których mowa w art. 35 k.p.a. wynika bowiem w sposób niebudzący żadnych wątpliwości z akt sprawy. Trafnie także, stosownie do normy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu. A zatem również i zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego przez organ skutku. W tej sytuacji za odpowiadające prawu należy uznać orzeczenie co do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Orzeczeń w tym zakresie SKO w R. nie podważyło, albowiem zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do punktu III i IV wyroku zostały powiązane przez ten organ z brakiem podstaw do stwierdzenia bezczynności, a stanowiska organu co do braku podstaw do stwierdzenia, że SKO w R. dopuściło się bezczynności, jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił. W konsekwencji za nietrafne uznano również zarzuty naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. (sformułowane w pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej). Reasumując wskazać należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.