II OSK 1470/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2539/16 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy i Miasta Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - P.p.s.a., odrzucił skargę Gminy i Miasta Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2016 r., którym uchylono postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta Ż. z dnia [...] maja 2016 r. zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości D. i umorzono postępowanie organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżony akt nie należy do katalogu aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., nie jest bowiem postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, ani rozstrzygającym sprawę co do istoty. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżonym postanowieniem uchylono postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania i umorzono postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania, w konsekwencji czego bieg postępowania nie zostanie wstrzymany i będzie się ono toczyć dalej. Jako drugi argument Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03, podkreślił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Gmina i Miasto Ż. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ gminy, który wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżąca wskazała, że znane jest jej stanowisko sądów administracyjnych zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczące braku legitymacji skargowej, ale w jej ocenie nie jest ono prawidłowe, ponieważ ogranicza jednostkom samorządu terytorialnego możliwość realnego korzystania z konstytucyjnie przyznanej im samodzielności i niezależności. Interes prawny skarżącej w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwy. O tym czy dany podmiot jest stroną przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. Z treści art. 50 § 1 P.p.s.a. nie wynikają żadne wyłączenia, a jedyną przesłanką decydującą o wniesieniu skargi jest legitymowanie się interesem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że nie jest prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, iż zaskarżone postanowienie SKO uchylające postanowienie Burmistrza o zawieszeniu postępowania i umarzające postępowanie w zakresie zawieszenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bo nie mieści się w katalogu aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Wymaga podkreślenia, że art. 101 § 3 K.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Błędne jest jednak twierdzenie, że zaskarżone postanowienie SKO uchylające postanowienie Burmistrza o zawieszeniu postępowania i umarzające postępowanie w zakresie zawieszenia jest tożsame z postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania. Wprawdzie skutek procesowy obu rozstrzygnięć jest identyczny, bo oznacza brak przeszkód w prowadzeniu postępowania administracyjnego, ale kwestia dopuszczalności skargi na postanowienie SKO nie może być rozstrzygana przez pryzmat procesowych skutków rozstrzygnięcia organu II instancji. Istotny jest przedmiot rozstrzygnięcia, jakim jest zawieszenie postępowania. Jest oczywiste przy tym, że kryterium dopuszczalności zażalenia może dotyczyć tylko postanowienia organu I instancji (por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., II OSK 608/16; wyrok WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1610/13, ONSAiWSA 2015/5/86). Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Gminy i Miasta Ż. postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego, więc zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. na to postanowienie przysługiwało zażalenie. Rozstrzygnięcie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w wyniku rozpoznania zażalenia nie stanowi odmowy zawieszenia postępowania, ale jest skutkiem rozpoznania przysługującego środka zaskarżenia. Na postanowienie wydane w takim trybie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest ono postanowieniem, na które - ze względu na jego przedmiot - przysługiwało zażalenie. Spełnia zatem kryteria z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych należy wskazać, że nie są one usprawiedliwione. Odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z uwagi na stwierdzenie braku legitymacji procesowej było zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03), z którego wynika, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie zatem ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że gmina, której organ wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie. Z tego powodu skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w konsekwencji zarówno ten przepis, jak i art. 50 § 1 P.p.s.a. nie zostały naruszone. Nie można zgodzić się z podniesioną w skardze kasacyjnej argumentacją, że powyższe stanowisko sądów administracyjnych ogranicza korzystanie przez jednostkę samorządu terytorialnego z konstytucyjnie przyznanej samodzielności i niezależności. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje działania wobec innych podmiotów. Wnikliwie kwestię powyższą wyjaśnił NSA w powołanej uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. (I OPS 2/15). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.