IV SA/Wa 2539/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Gminy i Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania i umorzenia postępowania w zakresie zawieszenia postępowania postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł (słownie: stu złotych). Burmistrz Gminy i Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. zwiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w zakresie zawieszenia postępowania. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania, a organ pierwszej instancji jest zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Burmistrz Gminy i Miasta [...] w piśmie z dnia 2 września 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powołane postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. Skarżący wywiódł, że w przedmiotowej sprawie przysługuje mu legitymacja procesowa do zaskarżania rozstrzygnięcia organu drugiej instancji i przedstawił argumentację, mającą jego zdaniem przemawiać za prawidłowością wydanego przezeń postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z następujących powodów. Po pierwsze: 1. Zgodnie z art. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. 2. Zaskarżone postanowienie niewątpliwie nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Przeciwnie, na skutek jego wydania, zawieszone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne będzie się toczyć dalej w celu wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. 3. Jakkolwiek natomiast zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia (wniesionego przez inwestora) od postanowienia, którym organ pierwszej instancji zawiesił postanowienie, to trzeba przypomnieć, że rozstrzyga ono o uchyleniu tego postanowienia i o umorzeniu postępowania w zakresie zawieszenia postępowania ze względu na stwierdzenie braku podstaw do zwieszenia postępowania. 4. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. 5. Stosowanie do treści art. 103 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Na tle wykładni powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że ustawodawca dopuścił wniesienie środka zaskarżenia (zażalenia) tylko w stosunku postanowień tamujących postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1175/12; z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1906/12; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2825/12, postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1590/13). 6. Skoro zatem zaskarżonym postanowieniem uchylono postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania i umorzono postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania z powodu braku podstaw do zawieszenia (w konsekwencji czego bieg postępowania nie zostanie wstrzymany i będzie się ono toczyć dalej), to postanowienie to nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie mieści bowiem się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Po drugie: 1. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. 2. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, ONSA z 2003 r. nr 4, poz. 115 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. OSK 1017/04, Lex nr 171164). 3. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. 4. W myśl art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego nieruchomość, której dotyczyło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy znajduje się w miejscowości [...], w gminie [...]. 5. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. 6. Włączenie organów samorządowych do sytemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. 7. Uznając zatem stanowisko skarżącego przedstawione w uzasadnieniu skargi w tej kwestii za całkowicie chybione, należy stwierdzić, że organ gminy, który wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, ONSA z 2003 r. nr 4, poz. 115 oraz wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. OSK 1017/04, Lex nr 171164). W związku powyższym skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.