II OSK 1479/11

Dnia 12 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. i Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2227/10 w sprawie ze skargi R.K. i Z.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.K. i R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...]9 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2000 r. uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] października 1998 r. i nakazującą Z.K. i R.K. rozbiórkę obiektu budowlanego – stołówki, zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. M. w D. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku Z.K. i R.K., na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] września 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r., znak: [...], uchylającą, po wznowieniu postępowania, decyzję Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] października 1998 r., znak: [...] i nakazującą Z.K. i R.K. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku Z.K. i R.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ wskazał, że decyzje podejmowane na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) mają charakter związany, co oznacza, iż w sytuacji wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W ocenie organu, ze względu na charakter cytowanego przepisu (stanowiącego szczególną normę prawną stojącą na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu decyzji), który nie pozostawia organowi nadzoru możliwości wyboru rozstrzygnięcia (brak uznania administracyjnego), brak jest możliwości uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Ponieważ ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. była wydana na podstawie powołanego artykułu, to w konsekwencji nie można jej uchylić, ani zmienić w trybie art. 155 K.p.a. Ponadto do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania, która dodatkowo musi być wyrażona w sposób jasny i nie podlegający interpretacji. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniu, że taka zgoda została udzielona, a uchylenie lub zmiana decyzji bez wyraźnego zezwolenia strony będzie stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie L.L., będąca jedną ze stron postępowania, w piśmie z dnia 31 lipca 2009 r. podtrzymała swoje stanowisko dotyczące utrzymania w mocy nakazu rozbiórki stołówki, zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. M. w D. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.K. i R.K. podnieśli, że wybudowany przez nich obiekt został wzniesiony i oddany do użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym również za zgodą sąsiada. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. stwierdzenie czy uchyleniu lub zmianie decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast, w przypadku gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie powołanego przepisu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej i obliguje właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej, przy braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 K.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Ponadto stosowanie przepisu art. 155 K.p.a. w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej nie jest możliwe także dlatego, że decyzja w sprawie samowolnie wzniesionego obiektu jest decyzją związaną – organ ma obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji nie może skutkować jej zmianą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z.K. i R.K., domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 154 K.p.a., art. 155 K.p.a. w zw. z art. 37 Prawa budowlanego z roku 1974 przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak jest możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. ponieważ niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania, podczas gdy nikt ze strony następców prawnych z rodziny S. i A. nie wstąpił do procesu, natomiast sam J.L. już dnia 2 maja 1985 r. pisemnie wyraził zgodę na budowę stołówki ze wskazaniem lokalizacji jednej ściany wznoszonego budynku na granicy jego działki i nigdy nie odwołał tego zezwolenia, ani nie zaskarżył decyzji Urzędu Miasta i Gminy w D. zatwierdzającej plan realizacji budowy i udzielającej pozwolenia na budowę stołówki. Ponadto zarzucono niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na rodzaj wydanego orzeczenia przez pominięcie całego materiału dowodowego wskazującego na fakt, że budowa inwestycji została poprzedzona wydaniem przez Urząd Miasta i Gminy w D. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] października 1985 r. zezwalającej na budowę i rozbudowę budynku, a także na fakt zatwierdzenia założenia do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta D. decyzją Urzędu Miasta i Gminy w D. z dnia [...] grudnia 1986 r., w której wskazano jednoznacznie, że "zatwierdza się pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacji i udziela się pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej realizację stołówki sezonowej na terenach położonych w mieście D. przy ul. M.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania był wniosek Z.K. i R.K. o zmianę na podstawie przepisu art. 155 K.p.a. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r. Tą ostatnią decyzją wydaną po wznowieniu postępowania uchylona została decyzja Wojewody Koszalińskiego z dnia [...] października 1998 r. legalizująca wzniesioną przez wnioskodawców w warunkach samowoli budowlanej stołówkę i orzeczono nakaz rozbiórki tego obiektu budowlanego. Wymienione decyzje są ostateczne i prawomocne. Część zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się nie do obecnie zaskarżonych decyzji z [...] września i [...] października 2009 r., lecz do tych wcześniejszych decyzji nakładających obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku. W szczególności skarżący podnoszą, iż budynek nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej i brak było podstaw do nakazania jego rozbiórki. Zarzuty takie są niedopuszczalne ze względu na to, iż odnoszą się do ostatecznych i prawomocnych decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne a ich uchylenie i zmiana mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. W obecnie prowadzonym postępowaniu organy nie miały prawa kontrolować słuszności, zasadności i zgodności z prawem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego oraz badać tych wskazanych przez skarżących okoliczności, które świadczą – ich zdaniem – o braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów art. 154 i art. 155 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów nie miał w sprawie zastosowania, bowiem wniosek skarżących był oparty na przepisie art. 155 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie i przekonywująco wykazał w uzasadnieniu swego wyroku, że decyzja nakładająca na skarżących obowiązek rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego nie mogła być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Decyzja ta nie przyznawała bowiem stronie żadnych praw a nakładała na nią obowiązek, który nadto wnikał z bezwzględnie obowiązującego przepisu nakładającego na organ obowiązek orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Była to więc decyzja o charakterze związanym a nie uznaniowym, a tylko decyzja uznaniowa mogłaby być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. (por. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233). Dlatego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06, LEX nr 339409 i z 9 marca 2011 r., II OSK 258/10, LEX nr 1080244) przyjęte jest, że niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego budynku na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż prowadziłaby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w prawie budowlanym. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc nieuzasadnione. Dlatego skargi ta podlega uchyleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.