II OSK 1483/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Bogusław Cieśla /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 104/09 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną II OSK 1483/09 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 104/09, po rozpoznaniu skargi J. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy obiektu budowlanego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Pismem z 20 grudnia 2007 r., doręczonym organowi administracji w dniu 28 grudnia 2007 r., J. B. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] w Koleczkowie, budowanego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Wójta Gminy Szemud w dniu [...] grudnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie decyzją z [...] stycznia 2008 r., doręczoną skarżącej 21 stycznia 2008 r., powołując się na art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgłosił sprzeciw w sprawie wskazanego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ stwierdził, że z zapisów dziennika budowy wynika, że budynek wybudowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zamiast parterowego domu jednorodzinnego z poddaszem użytkowym wybudowano budynek trzykondygnacyjny. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie, w którym twierdziła, że projektant dokonał adaptacji projektu powtarzalnego, polegającej na zaprojektowaniu piwnicy, zaznaczając to kolorem czerwonym na projekcie. Zmiana projektowa została zatwierdzona decyzją Wójta Gminy Szemud z [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę. W złożonym później piśmie wyjaśniła, że adaptacji projektu powtarzalnego do lokalnych warunków gruntowych dokonał pierwszy kierownik budowy G. P., który swoją pieczątkę i podpis umieścił na pierwszej stronie projektu. Następnie, jak wyjaśniła, po zauważeniu przez urzędników Urzędu Gminy Szemud braku pieczątek została w 2002 r. wezwana do uzupełnienia tego braku. W tym czasie nie miała już kontaktu z G. P. i z tego względu zwróciła się do A. S. o zaopiniowanie zmian w projekcie, co ten uczynił. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z [...] grudnia 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w archiwalnym egzemplarzu projektu budowlanego, zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy Szemud z [...] grudnia 2001 r., znajduje się podpisana i opieczętowana przez G. P. adnotacja o treści "Projekt adaptowany do miejscowych warunków gruntowych", która jednak nie znajduje potwierdzenia w graficznej części projektu w postaci wprowadzonych zmian, opatrzonych datą i podpisem. W tym egzemplarzu projektu znajdują się adnotacje A. S., który zmiany naniesione kolorem czerwonym zakwalifikował jako zmiany nieistotne. Zmiany te polegały na wykonaniu fundamentu schodkowego, który powoduje pogłębienie posadowienia budynku do -2,9 m, tworząc pod częścią budynku dodatkową kubaturę. Podniesiono, że brak daty przy tych zmianach uniemożliwia stwierdzenie, czy zostały one dokonane przed, czy po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu. Zauważono przy tym, że A. S. nie był projektantem zatwierdzonego projektu budowlanego. Dalej organ wskazał, że zmiany zaznaczone kolorem czerwonym i podpisane przez A. S. nie mogły być wprowadzone przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę, gdyż decyzja taka została wydana w dniu [...] grudnia 2001 r., zaś A. S. uprawnienia budowlane otrzymał w 2002 r. Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy dołączono rysunki, na których zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego zakwalifikowano naniesione zmiany jako nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Taką kwalifikację organ odwoławczy uznał za nieuzasadnioną, gdyż inwestor wykonał dodatkową kondygnację, przez co zwiększył kubaturę budynku, zaś zwiększenie kubatury stanowi istotne odstępstwo, które wymaga zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Za bezpodstawne organ uznał twierdzenie skarżącej, że pozwoleniem na budowę wydanym [...] grudnia 2001 r. zatwierdzono projekt budowlany przewidujący budowę piwnicy w związku z czym, inwestor nie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. J. B. wniosła skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w Koleczkowie. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., przez brak zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego. Błędne ustalenie, że budynek zbudowano z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji gdy projekt zatwierdzony pozwoleniem na budowę przewidywał wybudowanie piwnicy. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia jest zgodna z prawem. Błąd w uzasadnieniu polegał w ocenie Sądu na jego chaotyczności, gdyż organ niekiedy kwalifikował zmiany powtarzalnego projektu podpisane przez A. S. jako zmiany stanowiące odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd wskazał, że według twierdzeń skarżącej zmiany podpisane przez A. S. były zmianami wprowadzonymi w projekcie powtarzalnym jako adaptacja projektu do warunków lokalnych, które zostały zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę. Istota problemu sprowadzała się zatem do tego czy zatwierdzony decyzją z [...] grudnia 2001 r. projekt budowlany przewidywał budowę piwnicy. Jeżeli bowiem zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę piwnicy, to sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy był niezasadny, gdyż inwestor nie odstąpił od zatwierdzonego projektu. Jeżeli natomiast projekt nie przewidywał budowy piwnicy, to jej wykonanie byłoby istotnym odstąpieniem o zatwierdzonego projektu, gdyż takie odstąpienie dotyczyłoby charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, co w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) uzasadnia zaliczenie odstępstw do istotnych. Błędy w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nie miały zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy, gdyż dostatecznie jasno wynika z niego, że organ uznał, iż zmiany projektu powtarzalnego zostały wprowadzone w 2002 r., a więc już po zatwierdzeniu projektu budowlanego decyzją z [...] grudnia 2001 r. Ustalenie to organ oparł na tym, iż z numeru uprawnień budowlanych A. S. wynika, iż posiada on uprawnienia budowlane dopiero od 2002 r., a więc nie mógł zmian wprowadzić w 2001 r. Skarżąca potwierdziła fakt, że A. S. podpisał się na projekcie dopiero w 2002 r., jednakże z jej twierdzeń wynika, że zmiany, pod którymi się podpisał, zostały wprowadzone przez G. P. przed zatwierdzeniem projektu budowlanego decyzją z [...] grudnia 2001 r. Organ odwoławczy, wyjaśnieniom tym nie dał wiary, stwierdzając ogólnie, że nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy. Taka ocena wyjaśnień skarżącej, mimo swej ogólnikowości, nie budziła wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, gdyż z archiwalnego egzemplarza projektu budowlanego, wynikało, że A. S. podpisywał się pod poczynionymi na czerwono zmianami, przy czym zmiany w rysunkach i słowo "zmiany" pisane były na czerwono (tak na rysunkach nr 10 i nr 14), co świadczy, że podpisujący chciał zmiany przypisać sobie, a nie tylko potwierdzić zmiany poczynione przez kogo innego. W aktach sprawy znajdowały się też rysunki podpisane przez A. S., dołączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy, na których w taki sam sposób podpisywał on zmiany, które kwalifikował jako nieistotne. Odmówienie wiary wyjaśnieniom skarżącej zostało uznane przez Sąd za zasadne i przekonujące. Dokonując takiej oceny Sąd wskazał także na wymogi projektu budowlanego, znane osobom posiadającym uprawnienia budowlane. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 1133 ze zm.) na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego należy umieścić metrykę projektu zawierającą m.in. imię i nazwisko projektanta (projektantów), specjalność i numer uprawnień budowlanych, datę i podpis. Wymogi te dotyczą także rysunków, które obrazują przystosowanie projektu przeznaczonego do wielokrotnego zastosowania do warunków otoczenia. Rysunki takie powinny być opatrzone datą. W sprawie żaden wpis obrazujący przystosowanie projektu nie został opatrzony datą. Podobnie brak było daty na dołączonej luźno do akt zgodzie jednego z autorów projektu powtarzalnego na zmiany projektu. W ocenie Sądu było to działanie celowe, gdyż wszystkie zmiany, zarówno stanowiące nieistotne, jak i istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały dokonane po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. J. B. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2009r. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a.), to jest: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. polegające na wadliwej ocenie zaskarżonej decyzji i uznaniu, że organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ustalenie, iż zmiany w przedmiotowym projekcie były wykonane po wydaniu pozwolenia na budowę wyłącznie na podstawie tego, że opiniujący zmiany nabył odpowiednie uprawnienia w 2002r. Pominięcie, że przedmiotowe zmiany nie mogły być wykonane przez A. S., gdyż był on wyłącznie opiniującym, co wynikało z jego adnotacji na rysunkach. Brak uwzględnienia faktu, że bez wprowadzenia zmian na projekcie zamiennym na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę skarżąca nie mogła takiego pozwolenia uzyskać, ponieważ projekt nie uwzględniałby ukształtowania terenu; 2) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że zmiany w projekcie budowlanym złożonym wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę zostały naniesione po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i nie zawierały zmian dostosowujących projekt do ukształtowania terenu. Błędne ustalenie, że A. S. podpisywał się pod zmianami na rysunkach kolorem czerwonym, pominięcie w rozważaniach kwestii opiniowania przez A. S. zmian, a nie podpisywania się pod nimi jako ich autor. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwa była ocena Sądu iż wydając zaskarżoną decyzję organ administracji nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Tymczasem organ pierwszej instancji bezpodstawnie ustalił, że obiekt wybudowano z odstępstwami od zatwierdzonego projektu, poprzez wybudowanie budynku trzykondygnacyjnego. Z kolei organ drugiej instancji oparł swoje ustalenie, że zmiany projektu dokonane zostały po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na fakcie uzyskania uprawnień przez A. S. w 2002r., mimo, że na pierwszej stronie projektu istniała adnotacja podpisana i opieczętowana przez pierwszego kierownika budowy G. P. - "Projekt adaptowany do miejscowych warunków gruntowych". Skarżąca podnosiła, że odpowiednie zmiany w projekcie zostały wykonane kolorem czerwonym i zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę, a adaptacja projektu została zaakceptowana przez jego autora Studio Atrium, co nie było przedmiotem oceny organu. Mimo tego Wojewódzki Sąd Administracyjnych nie dopatrzył się w decyzji organu uchybień przepisów postępowania, które uzasadniałyby jej uchylenie. Sąd wadliwie uznał, że kolor czerwony na zmianach nanoszonych na rysunkach projektu oraz podpis A. S. w czerwonym kolorze dowodzi, że był on autorem tych zmian. Takie ustalenie było błędne, ponieważ dotyczyło wyłącznie części rysunków. Istniały także adnotacje naniesione kolorem niebieskim, gdzie A. S. podpisywał się pod swoim oświadczeniem "opiniuję pozytywnie rozwiązania zamienne w projekcie". Sąd w żaden sposób nie odniósł się do znaczenia słowa "opiniuję pozytywnie" które przeczą ustaleniu, aby A. S. miał przypisywać sobie wykonane w projekcie zmiany. Skarżąca wskazywała na powyższe jako zarzut swojej skargi, w jej ocenie do kwestii tej Sąd się nie odniósł. Stwierdzenie Sądu, że zmiany dotyczące dostosowania projektu do ukształtowania terenu były autorstwa A. S. zostało wywiedzione z faktu, że w taki sam sposób podpisał się pod rysunkami dołączonymi do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jednak nie przeprowadzono dowodu na okoliczność tego, czy również w tym przypadku A. S. był autorem zmian, czy wyłącznie osobą opiniującą. Sąd nie odniósł się do zarzutu skarżącej, że decyzja o pozwoleniu na budowę mogła być wydana wyłącznie pod warunkiem, że projekt będzie dostosowany do ukształtowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Oceniając ją w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej cytowana jako p.p.s.a.) i stwierdzając brak przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Sąd Naczelny za chybione uznał zarzuty istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania. Twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zaakceptował wadliwe ustalenia faktyczne dokonane przez organy oraz niewłaściwe ocenił poszczególne dowody jest nieuprawnione. W świetle materiałów sprawy należy bowiem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy zasadnie wniosły sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego. W oparciu o zapisy dziennika budowy ustaliły, że budynek wybudowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zamiast parterowego domu z poddaszem użytkowym wybudowano budynek trzykondygnacyjny. Tym samym prawidłowe było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja wnosząca sprzeciw do zawiadomienia dokonanego przez inwestora nie została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., a ten aspekt stanowił główny motyw skargi kasacyjnej. Skarżąca kwestionowała ocenę prawną dowodów, które posłużyły do ustalenia stanu faktycznego, a także ocenę Sądu wynikającą z poczynionych i zaakceptowanych ustaleń organu. W tym kontekście stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że dla oceny kwestionowanej decyzji o sprzeciwie, istotne było ustalenie czy zatwierdzony decyzją z [...] grudnia 2001 r. projekt budowlany przewidywał budowę piwnicy. Gdyby bowiem zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę piwnicy, to sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy byłby niezasadny. Jeżeli natomiast projekt nie przewidywał budowy piwnicy, to jej wykonanie byłoby istotnym odstąpieniem o zatwierdzonego projektu. Wybudowanie podpiwniczenia oraz powiększenie kubatury wpływa na charakterystyczne parametry obiektu budowlanego, co w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uzasadnia zaliczenie tych odstępstw do istotnych. Organy uznały, iż zmiany powtarzalnego projektu budowlanego na podstawie którego był realizowany budynek, zostały wprowadzone w roku 2002, a więc już po zatwierdzeniu projektu budowlanego decyzją organu architektoniczno-budowlanego z [...] grudnia 2001 r. Ustalenie to wynikało z przypisania zmian projektowych A. S. oraz z faktu nadania mu uprawnień budowlanych w 2002 r. Wskazano, że A. S. nie mógł, jako osoba wówczas nieuprawniona dokonać zmian w projekcie budowlanym przedłożonym organowi do zatwierdzenia w grudniu 2001r. Skarżąca twierdziła natomiast, że choć istotnie A. S. podpisał się na projekcie dopiero w 2002 r., to uczynił to jako "opiniujący", gdyż zmiany pod którymi się podpisał, zostały wprowadzone przez G. P., przed zatwierdzeniem projektu budowlanego decyzją z [...] grudnia 2001 r. Organ odwoławczy, wyjaśnieniom tym nie dał wiary, stwierdzając ogólnie, że nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy. Taka ocena wyjaśnień skarżącej, w okolicznościach sprawy słusznie nie budziła wątpliwości Sądu Wojewódzkiego. Dodatkowo dokonana przez Sąd, analiza archiwalnego egzemplarza projektu budowlanego wskazywała, że sposób opisywania przez A. S. zmian projektowych dowodził, iż były one jego autorstwa i nie stanowiły potwierdzania zmian poczynionych przez kogo innego. Dlatego odmówienie wiary twierdzeniom skarżącej, było prawidłowe. Za takim stanowiskiem, przemawiała również analiza wymogów prawnych wobec projektu budowlanego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, znanych osobom posiadającym uprawnienia budowlane. Znamienne było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że żaden wpis obrazujący przystosowanie projektu nie został opatrzony datą. Brak było także daty na dołączonej luźno do akt zgodzie jednego z autorów projektu powtarzalnego na zmiany projektu. W okolicznościach sprawy nie było pozbawione podstaw stwierdzenie Sądu I instancji, iż mogło być to działanie celowe, a zmiany, zarówno stanowiące nieistotne jak i istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały dokonane po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Należy bowiem wskazać, że w archiwalnym egzemplarzu projektu budowlanego, zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy Szemud z [...] grudnia 2001 r., znajdowała się podpisana i opieczętowana przez G. P. adnotacja o treści "Projekt adaptowany do miejscowych warunków gruntowych". Adnotacja ta nie miała jednak potwierdzenia w graficznej części projektu, w postaci wprowadzonych zmian, opatrzonych datą i podpisem. Jednocześnie w graficznej części projektu – na rysunkach były adnotacje A. S., naniesione kolorem czerwonym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenia skarżącej, iż A. S. jedynie opiniował zmiany (podpiwniczenie) do projektu typowego, dostosowujące obiekt do warunków lokalnych, wprowadzone przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez inną - uprawniona osobę, jest nielogiczne gdyż "opiniowanie" to nie miałoby znaczenia prawnego. W szczególności nie legitymizowałoby rzekomych wcześniejszych zmian, skoro nie miały one formy przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W takich okolicznościach sprawy i w odniesieniu do poczynionych przez organy ustaleń, słusznie Sąd Wojewódzki oddalił skargę na decyzję w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy obiektu budowlanego. Swoje stanowisko w tym zakresie Sąd szczegółowo uzasadnił. W świetle powyższego nie mógł być uznany za zasadny zarzut kasacji dotyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. – wskazać należy, że również ten zarzut był bezzasadny. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że art. 106 ww. ustawy nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt FSK 1186/04, wyrok WSA z dnia 27 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Ke 493/07). Niewątpliwie na taki charakter zarzutu wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej Sąd co do zasady nie może bowiem samodzielnie przeprowadzać nowych dowodów, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Przepisy art. 106 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi potwierdzają tą regułę i wyznaczają ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Jednocześnie mając na uwadze, iż kwestionowana jest ocena materiału dowodowego - zarówno dokonana przez organy, jak i przez Sąd- wskazać trzeba, że w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest odpowiedników kodeksu postępowania cywilnego regulujących sposób dokonywania ustaleń co do faktów i ich oceny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron". Jest to konsekwencja założenia, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), przekazanych mu przez organ. Zatem podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. W tej sprawie Sąd uznał materiał dowodowy zgromadzony przez organy za kompletny, swoje rozstrzygnięcie oprał na ustaleniach, które wynikają z akt sprawy, rzetelnie przeanalizował poszczególne dowody. Skarga kasacyjna miała na celu podważenie ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie oraz dokonaną ocenę materiału dowodowego, ale w świetle poczynionych wyżej uwag nie mogła odnieść zamierzonego celu. Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał rzetelnej oceny materiału sprawy i odniósł się do wszystkich kwestii mających istotne znaczenie. Zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód Sądu jest logiczny i przekonujący. Skarżąca powoływała się na te same fakty co Sąd, wyciągając z nich jednak odmienne wnioski. Była to zatem nie poparta rzeczowymi argumentami polemika. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.