II OSK 15/15

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 373/14 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 373/14 (wyrok z 16 września 2014 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M. O. (dalej strona, odwołująca albo skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (SKO albo Kolegium) z dnia [...] stycznia 2014 roku, nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r.) zapadłą w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Podaniem z dnia 10 lutego 2011 r. I. i S. K. (dalej inwestorzy) wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej szklarnię i tunel foliowy na warzywa na terenie nieruchomości w M. (działka o nr ewid. [...], obręb [...]), gmina G. Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy oraz analizie stanu faktycznego, a także po uzgodnieniu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i melioracji wodnych decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wójt Gminy Grabica (dalej zwany Wójtem albo organem I instancji) ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Następnie Kolegium decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, powołując głównie brak uzasadnienia w treści decyzji w zakresie ustalonych cech zabudowy. Rozpoznając ponownie podanie inwestorów, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego nieruchomość zlokalizowaną w M. (działki nr ewid. [...] obręb M.), gmina G. dla powołanej powyżej inwestycji. SKO rozpatrzywszy odwołanie strony, decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po rozpatrzeniu skargi strony na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1316/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt, na podstawie, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 163, poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie z 2003 r.), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.) ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej szklarnię i tunel foliowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 81 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 59, 60 i 61 u.p.z.p. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji wypełnił wszystkie wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r., tj.: projekt decyzji został przesłany do Starosty Powiatu Piotrkowskiego celem uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi celem uzgodnienia w zakresie ochrony melioracji wodnych. Linia zabudowy została ustalona w odległości 12 m od granicy działki, stanowiącej linię rozgraniczającą pas drogowy i wykreślona na załączniku graficznym do decyzji w takiej samej odległości, tj. 12 m od granicy z pasem drogowym. Załączniki do decyzji zostały prawidłowo opatrzone podpisami i pieczęciami osób, które je sporządziły. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. O., zarzucając błędną i dowolną interpretację przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zakwestionowała ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji samowoli wzniesionej pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w granicy działki oraz na terenach nie przeznaczonych na ten cel w obowiązującym wówczas planie miejscowym. Podniosła, że decyzja organu gminy nie zawiera uchybień proceduralnych wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1316/12, jednakże odnosi się do istniejącej zabudowy, która narusza chronione prawem interesy osób trzecich. Istniejący tunel foliowy niszczy ogrodzenie działki skarżącej, a sąsiedzi obsługujący ten obiekt oraz szklarnię niszczą jej uprawy. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy nie wkracza w proces inwestycyjno-budowlany, bowiem umożliwia legalizację tej konkretnej zabudowy w granicy działki. Jej zdaniem Kolegium nie rozważało chronionego przepisami ustawy zasadniczej i kodeksu cywilnego prawa własności skarżącej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie sąd I instancji stwierdził, że decyzja z [...] stycznia 2014 r. odpowiada przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Następnie sąd I instancji wskazał na prawomocny wyrok z 4 kwietnia 2013 r. oraz na wynikające z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) związanie oceną prawną organu administracji oraz sądu w tej samej sprawie. W ocenie sądu I instancji, za przesądzoną uznać należało potrzebę ponownego przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej projektu decyzji, zawierającego istotne zmiany w stosunku do poprzedniego, dotyczącego nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, czy też gabarytów zabudowy. Kontrolując zaskarżoną decyzję, w pierwszej kolejności zbadano sposób realizacji sformułowanych powyżej wytycznych oraz prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia przez pryzmat wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów prawnych. W ocenie Sądu, wytyczne te zostały zrealizowane w sposób należyty, a stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta nie pozostaje w sprzeczności z poglądami prawnymi, wyrażonymi we wspomnianym wyroku. Powołując się na orzecznictwo sądowe, WSA zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter informacyjny i w tym znaczeniu nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających z ustaw. Uzyskanie tej decyzji dla inwestycji zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy jest ona niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie wszelkie zarzuty w stosunku do postępowania legalizacyjnego, w tym możliwości jego przeprowadzenia, podnoszone przez skarżącą, nie mogły być zatem przedmiotem rozważań Sądu, który badał wyłącznie zgodność z prawem decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2014 r. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należało, że dokonując powtórnie analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organy prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany jak tego wymaga przepis § 3 rozporządzenia z 2003 r., prawidłowo też dokonały na jego podstawie ustalenia linii zabudowy (12 m od granicy działki, co wynika także z załącznika graficznego do decyzji), maksymalnej powierzchni zabudowy (300 m²), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (maks. 0,09), szerokości elewacji frontowej (6,6-10 m dla tunelu foliowego; 4,8-7,2 m dla szklarni), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (do 3,5 m) oraz geometrii dachu (dach kolebkowy lub dwuspadowy, kąt nachylenia maks. 30°). Analiza akt sprawy daje też podstawy do przyjęcia, że pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. W niniejszej sprawie powtórzono procedurę uzgodnieniową (ze Starostą Powiatu Piotrkowskiego w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi w zakresie ochrony melioracji wodnych oraz zarządcą drogi gminnej). Decyzja organu I instancji, podobnie jak załączona do niej analiza urbanistyczna składa się z prawidłowo sporządzonej części tekstowej oraz części graficznej, ponadto załączniki te zostały właściwie podpisane i opieczętowane. Odpowiadając z kolei na zarzuty skarżącej, sąd I instancji wyjaśnił, w żadnym punkcie zaskarżonych decyzji nie zezwala się na usytuowanie zabudowy w granicy z działką skarżącej. Zarzut w tym zakresie nie znajduje zatem poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnym usytuowaniu planowanych obiektów w ramach działki, w stosunku do innych obiektów i w stosunku do granicy działki. Taka decyzja co do zasady potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego. Wbrew opinii skarżącej przez wydane w sprawie decyzje nie doszło do naruszenia jej prawa własności. W myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, gdyż nie uprawnia do realizacji inwestycji. W świetle powyższego, wobec spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Nie może też budzić wątpliwości trafność stanowiska organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniosła skarżąca, która zaskarżyła wyrok z 16 września 2014 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80, 81, 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuściło się Kolegium: - naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w tym niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80, 81 oraz 107 § 3 k.p.a.), 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., pozostaje ograniczony do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, za wyjątkiem enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które jednakże w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Sąd I instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy miał podstawy ku temu, ażeby podzielić ustalenia faktyczne dokonane przez Kolegium w decyzji z [...] stycznia 2014 r., przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą rozważań prawnych. W szczególności zarówno Kolegium, jak i sąd I instancji w zaskarżonym wyroku trafnie dostrzegły i uwzględniły wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1316/12. WSA wskazał w tym zakresie wyraźnie, że wytyczne zamieszczone w powyżej wskazanym wyroku zostały zrealizowane w sposób należyty, a stanowisko organów obu instancji nie pozostaje w sprzeczności z wyrażonymi w powyższym wyroku poglądami prawnymi. Odnosząc się do szczegółowych kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej szklarnię i tunel foliowy na warzywa, organy obu instancji uwzględniły w ustaleniach faktycznych, że teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy zagrodowej, a po obu stronach drogi znajduje się wiele cieplarni i tunelów foliowych na warzywa. Jakkolwiek przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami administracji publicznej była kwestia lokalizacji szklarni i tunelu foliowego, zarówno przepisy u.p.z.p. jak i rozporządzenia z 2003 r. nie zawierają odrębnej nomenklatury terminologicznej w odniesieniu do pojęcia elewacji frontowej. Planowana inwestycja zlokalizowana została na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], w gminie G. Sąd I instancji trafnie wyjaśnił w tym względzie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie kształtuje uprawnień własnościowych nieruchomości, a sam charakter prawny tej decyzji wykazuje cechy deklaratywne. Poza tym, w skardze kasacyjnej nie został wykazany jakikolwiek wpływ istnienia zbiornika na nieczystości, na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też szerzej, kwestia negatywnego oddziaływania planowanego obiektu na środowisko. W niniejszej sprawie nie zaistniały przy tym podstawy do wydania odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w myśl przepisów rozdziału 3 działu V ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.). Jako niezasadny należało także ocenić zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała tego przepisu z naruszeniem innej regulacji czy to wynikającej z k.p.a., czy też z u.p.z.p., która w błędny sposób nie zostałaby dostrzeżona przez WSA w toku kontroli decyzji z [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.