II OSK 15/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SAB/Bd 159/22 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.W. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SAB/Bd 159/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M.W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej: PINB) w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej M.W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy skarga była zasadna, w związku z czym przepis powinien mieć zastosowanie; 2) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi i niezobowiązanie PINB do wszczęcia postępowania lub wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; 3) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy PINB dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stąd wskazany przepis powinien zostać zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy; 4) art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarga była uzasadniona i zachodziły przesłanki do jego zastosowania; 5) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia wyłącznie w granicach zakreślonych przez skarżącą, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpatrując wywiedzioną skargę nie był związany twierdzeniami wskazanymi przez skarżącą. 6) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że skarżąca nie sprecyzowała wniosku co do określonego przedmiotu postępowania, podczas gdy skarżąca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 roku (dołączonego do skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) wyraźnie wskazała na przedmiot postępowania, którego wszczęcia się domaga, określając podmioty, w odniesieniu do których postępowanie powinno zostać wszczęte. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowa sprawa jest jedną z wielu, które toczą się w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze geodezyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy w N - Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Skarżąca jest współwłaścicielem podanej wyżej nieruchomości. Na nieruchomości tej posadowione są garaże, w odniesieniu do których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. prowadził czynności kontrolne i w odniesieniu do których zostało wszczęte przez wskazany wyżej organ postępowanie. Dopiero po licznych pismach ze strony skarżącej i jej krewnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. został wyłączony od prowadzenia sprawy, zaś sprawa została przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowanie w sprawie garaży, których użytkownikami są A.N., M.N., B.R., M.R. oraz J.K. Wszczął natomiast postępowanie w stosunku do właścicieli nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie domagała się natomiast wszczęcia postępowania w stosunku do ww. osób. Nie można zatem twierdził, że nie wyartykułowała treści swojego żądania. Wyrazem niezadowolenia z prowadzonych postępowań były chociażby liczne pisma, z których jasno wynikało, że skarżąca kasacyjnie domaga się podjęcia przez organ działań zmierzających do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stanu technicznego budynku usytuowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości M., gm. S.. Organ odpowiadał Skarżącej "zwykłymi" pismami, których Skarżąca w żaden sposób nie mogła zaskarżyć. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PINB wniósł o jej oddalenie oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że część zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej skonstruowana została w sposób wadliwy. Co się tyczy zarzutów, w którym skarżąca kasacyjnie wskazuje na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że nie sprecyzowała wniosku, to wyjaśnić trzeba, że postawiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg ten jest spełniony gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje konkretny przepis jaki został w jego ocenie naruszony, z podaniem numeru konkretnej jego jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej starając się zakwestionować stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania w niniejszej sprawie, nie wskazuje jakiegokolwiek przepisu, który miałby zostać naruszony. Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. czy art. 149 § 1 p.p.s.a. to nie mogły stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż mają one charakter ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za jego pomocą argumentacji (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca zarzuca Sądowi I instancji oddalenie skargi, pomimo iż organ pozostawał w bezczynności nie wszczynając postępowania bądź nie wydając postanowienia o odmowie jego wszczęcia, w sytuacji gdy wyraźnie wskazała zakres żądania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika także, iż skarżąca domagała się wszczęcia postępowania w stosunku do A.N., M.N., B.R., M.R. oraz J.K. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano także, że na żądanie wszczęcia postępowania organ odpowiedział zwykłym pismem. Mając na uwadze stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.b., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem (por. wyroki NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 2286/22, z 3 marca 2023 r. II OSK 378/22 oraz z 12 września 2023 r., II OSK 199/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ w sytuacji, gdy nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, zobowiązany był wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Mając na uwadze, że na żądanie skarżącej kasacyjnie organ odpowiedział pismem, brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności, co skutkowało oddaleniem skargi. Mając zatem na uwadze, że trafnie Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, niezasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. bowiem znajdują one zastosowanie w przypadku uwzględnienia skargi. Z powyżej wskazanych powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.