II OSK 1500/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. i Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 614/07 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. i Z. T. na rzecz T. S. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu administracji publicznej, na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzekł również o wykonalności zaskarżonej decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. i Z. T. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2004 r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu z dnia [...] lipca 1995 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i Z. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i ogrodzenia trwałego na nieruchomości nr [...] w S., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu i instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z dyspozycją zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1337/04zbadał, czy żądanie stwierdzenia nieważności zostało wniesione przez legitymowany podmiot. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda Mazowiecki błędnie przyjął, że T. S., będący w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji właścicielem sąsiedniej działki nr [...] jest uprawniony do złożenia takiego wniosku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że T. S. nie był właścicielem sąsiedniej nieruchomości w dniu wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu, a zatem nie może być stroną w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. T. S. w skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił organowi niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r. Skarżący podniósł, że w postępowaniu sądowym toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie zakwestionowano jego uprawnień procesowych i dlatego organ, będąc związany wyrokiem, nie może dowolnie uznawać go bądź nie uznawać za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że inwestycja została zrealizowana przed uzyskaniem przez skarżącego tytułu prawnego do sąsiedniej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił wniosku pełnomocnika A. i Z. T. o odroczenie rozprawy. Stwierdził że zaświadczenie lekarskie nie obejmowało dnia rozprawy. Nie było więc przeszkód, aby pełnomocnik uczestników postępowania stawił się na rozprawie, ewentualnie udzielił pełnomocnictwa substytucyjnego. Podał, że w sprawie dotyczącej kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Sierpcu z dnia 12 lipca 1995 r. wypowiedział się wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1337/04 zawarł ocenę prawna wiążącą w sprawie. Sąd oraz organ, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w skrócie "p. p. s. a.". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nie zakwestionował przymiotu strony T. S.. Podkreślił, że zgodnie z art. 134 p. p. s. a. sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań zawartych w skardze. Kontrolując decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa w postaci braku legitymacji procesowej T. S.. W tej sytuacji organ administracyjny II instancji powinien ponownie rozpatrzyć odwołanie, stosując się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo związania ocena prawną, nie zastosował się do niej, i dokonał odmiennej oceny prawnej materiału dowodowego. Sąd stwierdził również, powołując się na niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2000 r. w sprawie IV SA/2328/93 i uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83, OSNCP 1985, nr 10, poz. 143), że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Jest to konsekwencją rozpoznania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym i w trybach nadzwyczajnych oraz kontroli sądowej. A. i Z. T., działając przez swego pełnomocnika w skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzucili na podstawie art.174 § 1 pkt 2 p. p. s. a.: 1) nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p. p. s. a. w zw. z art. 109 4 p. p. s. a. wyrażającej się w tym, że Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy, mimo przedstawienia zaświadczenia lekarskiego, które następnie było kontynuowane, jednak nie mogło być dostarczone na termin, a poprzednie zwolnienie obejmowało dzień poprzedzający rozprawę jako ostatni; 2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy art. 153 p. p. s. a. w związku z art. 28 k. p. a. przejawiające się w uznaniu, że organ był związany oceną prawną sądu administracyjnego, co do uznania skarżącego za stronę, mimo że ani w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r., ani w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2006 r. nie wyrażono oceny prawnej w tym przedmiocie. W uzasadnieniu skargi dodał, że zwolnienie lekarskie było kontynuowane. Nie mógł z uwagi na godziny przyjęć lekarza przedłożyć zwolnienia lekarskiego przed rozprawą. Jednak przedłożone zaświadczenia dokumentowały długotrwałą chorobę, która nawet gdyby nie uprawniała do zwolnienia w dniu rozprawy, to uniemożliwiałaby przygotowanie się do niej. W dalszej części zakwestionował pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku, że ocena prawna nie musi być wyrażona w orzeczeniu Sądu. Powołując się na pogląd wyrażony w literaturze (J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz Warszawa 2006, ST. 325, t. 2) stwierdził, że ocena prawna to sąd o prawnej wartości sprawy, który dotyczy stanu faktycznego wykładni przepisów prawa procesowego i materialnego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji. Ten pogląd znalazł akceptację w judykaturze; ocena prawna musi być wyrażona w sposób jednoznaczny i wyraźny. Pełnomocnik T. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż według art. 183 § 1 p. p. s. a., rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którymi – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Po myśli art. 183 § 1 p. p s. a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania Oceniając zarzuty skargi, to stwierdzić należy, że nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Sąd nie podzielił poglądu, że doszło do nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony swych praw /art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a./. Zgodnie z art.109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli Sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W konsekwencji w orzecznictwie sądowym powszechnie uznaje się, że wykazana zaświadczeniem lekarskim choroba strony lub jej pełnomocnika uniemożliwiająca stawienie się w sądzie jest znaną sądowi przeszkodą w rozumieniu powołanego przepisu, co w zasadzie w każdym przypadku pociąga za sobą konieczność odroczenia rozprawy. Należy jednak dodać, że choroba, na którą powołuje się strona lub jej pełnomocnik musi być nie tylko znaną sądowi przeszkodą, ale i przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Dopiero łączne spełnienie tych warunków stanowi podstawę do odroczenia rozprawy. Oceniając na gruncie tej sprawy wniosek pełnomocnika uczestników postępowania o odroczenie rozprawy, to stwierdzić należy, że te warunki nie zostały spełnione. Po pierwsze, zaświadczenia lekarskie załączone do pisma zawierającego wniosek o odroczenie rozprawy nie obejmowały dnia rozprawy. Pełnomocnik uczestników nie poinformował Sądu, że chce skorzystać z dalszej pomocy lekarskiej. W tej sytuacji Sąd nie miał obowiązku domniemywać, że pełnomocnik Z. i A. T. jest nadal chory i mógł uznać, że jego stawiennictwo na rozprawie jest nieusprawiedliwione. Po drugie, pełnomocnictwa udzielone przez Z. i A. T. nie zawierają żadnych ograniczeń co do udzielania dalszych pełnomocnictw. Oznacza to, że adwokat miał możliwość ustanowienia substytuta procesowego, który mógł przygotować się do rozprawy i reprezentować uczestników przed Sądem. Należy zwrócić uwagę, że uczestnicy postępowania udzielili pełnomocnictwa już 28 maja 2007 r. Sąd nie podzielił też poglądu, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania - art.153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W piśmiennictwie (J.P.Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2006, str.329) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji publicznej. Zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumpcji prawa, a więc i oceny prawnej albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99, niepublikowany). W tej sytuacji ocena prawna traci moc wiążącą jedynie:1/ w razie zmiany ustawy, 2/ w wypadku zmiany po wydaniu wyroku istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie przez organy administracji publicznej postanowień komentowanego przepisu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie nie mógł odstąpić od poleceń Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1337/04 i dokonywać nowych ustaleń faktycznych co do legitymacji skarżącego. Za nietrafny należy również uznać pogląd, ze ocena Sadu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia (np. zarzut braku przymiotu strony) była przedmiotem rozważań Sadu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia Sądu, albo w inny sposób w aktach sprawy. Fakt, że Sąd nie zakwestionował legitymacji procesowej strony i nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku nie oznacza, że Sąd nie rozważał tej kwestii. ( por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r. II GSk240/06, LEX nr 325365). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a. O kosztach orzekł zgodnie z art.204 pkt 2 p.p.s.a.