II OSK 1532/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 845/16 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [..] znak: [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od Z. G. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach kwotę 610 zł (sześćset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 16.03.2017 r. (sygn. akt II SA/Ke 845/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 28 lipca 2016 r. (znak: [..]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto, sąd I instancji orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktyczny i prawnych: W dniu 22 listopada 2012 r. Z.G. zgłosił do Starosty S.ego zamiar wykonania remontu istniejącego zjazdu przy ul. Ż. 42 w S.K., na teren działek nr ew. [..] i [..]. Decyzją z dnia [..] Starosta S. wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia. W tym samym dniu, pracownicy PINB w S.K. przeprowadzili oględziny nieruchomości. W ich toku ustalili, że w pasie drogowym ul. Ż. wykonano zjazd na teren działek nr [..] i [..]. Jest on podzielony wysepką na dwa pasy ruchu. Na wysepce tej usytuowany jest żelbetonowy słup oświetlenia ulicznego. Uprzednio istniejący zjazd znajdował się na działce nr [..] po stronie wschodniej słupa oświetlenia ulicznego. Inspektorzy nadzoru budowlanego ustalili, że zmienił się również charakter zjazdu: z gospodarczego, służącego do obsługi nieruchomości o zabudowie jednorodzinnej, na zjazd publiczny, służący do obsługi ogólnodostępnego budynku usługowo-handlowego. Powstał więc nowy zjazd o parametrach zjazdu publicznego, wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją ostateczną z dnia 23 maja 2013 r. PINB w S.K. nakazał inwestorom, tj. Zygmuntowi Grabie i spółce H.B., rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu publicznego z drogi publicznej nr ew. 93 na działki nr [..] i [..] przy ul. Ż. w S.K.. W wyniku postępowania egzekucyjnego wszczętego przez PINB w S.K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 11.03.2015 r (sygn. akt II SA/Ke 96/15) i wyrokiem z dnia 30.04.2015 r. (sygn. akt II SA/Ke 256/15) uchylił zaskarżone postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) z dnia [..] (znak: [..]) nakładające na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego zjazdu publicznego z drogi publicznej wynikającego z decyzji PINB w S.K. z dni[..]a 23.05.2013 r. (znak: [..]). W ocenie Sądu, poprzez błędne podanie numerów działek w rozstrzygnięciu decyzji nakazującej rozbiórkę zjazdu, decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzją z dnia [..] ŚWINB w Kielcach stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji z dnia [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji decyzją z dnia [..] kolejny raz orzekł nakaz rozbiórki. Tym razem, organ nadzoru budowlanego precyzyjnie wskazał, że w sprawie chodzi o działki nr [..] i [..]. Decyzję tę uchylono decyzją ŚWINB w Kielcach z dnia [..], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z dniem 28 czerwca 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane, zmieniająca brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 11, rozszerzająca katalog obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę o zjazdy z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Oznacza to, że organ I instancji błędnie prowadził postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; powinien bowiem prowadzić je w trybie art. 49b lub art. 50 tej ustawy, ponieważ zjazd z drogi powiatowej wymaga zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Postanowieniem z dnia [..] organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia - w terminie 30 dni - dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W dniu 3 lutego 2016 r. inwestorzy przedłożyli część żądanych dokumentów, tj. inwentaryzację budowlaną oraz projekt zagospodarowania terenu. Nie złożono natomiast oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego, względnie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Uznając, że inwestorzy nie wykonali w pełni nałożonego na nich obowiązku, pismem z dnia 23 lutego 2016 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowego zjazdu. W dniu 8 marca 2016 r. inwestor przedłożył dodatkowe dokumenty. Mimo to, PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [..] stwierdzając, że część dokumentów została złożona po terminie, a nadto złożone dokumenty odnoszą się nie do zjazdu samowolnie wybudowanego, lecz do zjazdu, na którego wykonanie zostało udzielone pozwolenie na budowę decyzją Starosty S.ego nr [..]z dnia [..] W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji z dnia [..], Z.G. i spółka H.G. oświadczali, że dokonali rozbiórki zjazdu, a organowi zarzucili błędne ustalenie, że zjazd samowolnie wykonany w 2012 roku istnieje do chwili obecnej. Zarzucili też brak przeprowadzenia wszystkich dowodów zgłaszanych przez inwestora, niewezwanie stron na oględziny w dniu 21 lipca 2015 r. które odybły się z udziałem M.P. - kierownika budowy zjazdu. Odwołujący się podnieśli ponadto, że wykonali obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [..], ponieważ w dniu 3 lutego 2016 r. przedłożyli część dokumentów, informując, że pozostałe znajdują się już w aktach sprawy. ŚWINB w Kielcach decyzją z dnia [..] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podał, że inwestorom umożliwiono legalizację samowoli budowlanej, jednakże w terminie przedłożyli oni tylko część żądanych dokumentów. Wyjaśnił, że decyzja wydawana w trybie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter związany. Przedłożenie dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej po terminie musi być traktowana jako niewykonanie nałożonego obowiązku. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy zjazd nie został rozebrany w całości. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie dowodowe, w ramach którego przesłuchano kierownika budowy M.P. oraz przeprowadzono oględziny wykazało, iż zjazd ten został rozebrany tylko częściowo. Została bowiem rozebrana część zjazdu po stronie zachodniej w związku z dobudową pasa włączenia, natomiast część zjazdu po stronie wschodniej nie została rozebrana ani przebudowana. Geometria nierozebranej części zjazdu jest identyczna z geometrią samowolnie wykonanego zjazdu podlegającego rozbiórce i różni się od geometrii przewidzianej w projekcie budowlanym stanowiącym złącznik do decyzji Starosty S.ego z dnia 20 grudnia 2012 r. Fakt częściowej rozbiórki zjazdu potwierdził M.P. podczas ponownego przesłuchania z udziałem stron postępowania, podtrzymując zeznania złożone w dniu 1 sierpnia 2014 r. Wynika z nich, że jako kierownik budowy nadzorował rozbiórkę tylko części zjazdu po stronie zachodniej. Jednocześnie oświadczył, że nie wie, czy były wykonywane roboty przy zjeździe w czasie w którym nie pełnił funkcji kierownika budowy. Według organu administracji, część dokumentów, na które powołują się inwestorzy odnosi się do obiektu objętego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a nie do istniejącego zjazdu powstałego w wyniku samowoli budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z.G. i spółka H.B. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności, że inwestorzy wykonali w całości obowiązek rozbiórki, ponieważ rozbiórka była konieczna ze względu na stan techniczny terenu, a także konieczność uzupełnienia podłoża oraz dla wykonania nowego zjazdu; - art. 80 Kpa poprzez: a) oparcie ustaleń co do wykonania obowiązku rozbiórki jedynie na zeznaniach M.P., który nadzorował rozbiórkę zjazdu jedynie w okresie, w którym był jej kierownikiem, oraz na porównaniu geometrii nierozebranej części zjazdu z geometrią samowolnie wykonanego zjazdu podlegającego rozbiórce, przy jednoczesnym pominięciu dokumentów złożonych w dniu 8 marca 2016 r.; b) uznanie, że dokumenty niezbędne do legalizacji zostały w wyznaczonym terminie złożone jedynie w części, w sytuacji gdy wszystkie konieczne dokumenty znajdują się w posiadaniu organu; - art. 86 Kpa poprzez nieprzesłuchanie Z.G. w charakterze strony; 2) prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy dokumenty potrzebne do legalizacji samowoli budowlanej znajdują się w posiadaniu organu, sama zaś budowa zjazdu zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu stwierdzali, że rozbiórka starego zjazdu była niezbędna ze względu na jego stan techniczny oraz konieczność uzupełnienia podłoża, a także dla wykonania nowego zjazdu. Roboty przy zjeździe wykonywała firma L. z siedzibą w G., za które otrzymała wynagrodzenie, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Z dokumentacji fotograficznej wynika zaś, że na całym na nowo wybudowanym zjeździe znajduje się nowa kostka. Zdaniem skarżących, sama geometria zjazdu nie przesądza o tym, że nie dokonano rozbiórki poprzedniego zjazdu, a powoływanie się na widoczne na zdjęciach linie określające różny sposób i kierunek ułożenia kostki, jest zbyt daleko idące. Organ administracji nie wskazuje przy tym, w jakim zakresie geometria nierozebranej części zjazdu różni się od geometrii przewidzianej projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty S.ego z dnia [..] r. Poprzedni zjazd wykonany był na piasku i tzw. wysiewce, natomiast obecny, na kruszywie i betonie. W tym zakresie zachodziła więc konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [..]r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Powołał materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji (art. 49b Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Podkreślił, że organ nadzoru budowlanego upatruje podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 49b ustawy – Prawo budowlane w tym, że część zjazdu z drogi publicznej, ul. Ż. w S.K., na działkę nr [..] i [..], co do którego funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja ostateczna Starosty S.ego z dnia [..]. o sprzeciwie do zgłoszenia z dnia 22 listopada 2012 r. – nie została po stronie wschodniej rozebrana ani przebudowana, a zatem funkcjonuje w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący twierdzi z kolei, że rozebrał całość zjazdu, co do którego Starosta S. wniósł sprzeciw, a obecnie istniejący zjazd stanowi w całości realizację inwestycji, na którą Starosta S. udzielił pozwolenia na budowę decyzją z dnia [..] Podkreślił WSA w Kielcach, że w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy w ogóle w sprawie istnieje obiekt objęty sprzeciwem z dnia 18 grudnia 2012 r. Dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie, oznaczająca dopuszczalność nałożenia obowiązku z art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, umożliwi ocenę, czy strona rzeczywiście tego obowiązku nie spełniła. W przeciwnym razie rozważania w tej ostatniej kwestii należy uznać za przedwczesne. Zwracał uwagę WSA w Kielcach, że zdaniem organu odwoławczego o tym, że część aktualnie istniejącego zjazdu po stronie wschodniej jest tożsama ze zjazdem objętym decyzją o sprzeciwie, świadczy geometria tej części zjazdu, a także zeznania M.P., który jako kierownik budowy nadzorował rozbiórkę tylko części zjazdu po stronie zachodniej. Organ I instancji wskazał dodatkowo na widoczne na zjeździe linie odcinające sposób ułożenia kostki na gruncie, dokładnie pasujące do geometrii zjazdu wykonanego samowolnie. Wskazywały organu nadzoru budowlanego ponadto na wykonanie wysepki niezgodnej z wymiarami określonymi w projekcie budowlanym. W ocenie jednak sądu I instancji, oparcie się przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie na ww. dowodach świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Dowody te należy uznać za niewystarczające, nie wskazują bowiem jednoznacznie, że aktualny zjazd na działki nr [..] i [..] jest tożsamy ze zjazdem wykonanym samowolnie w 2012 roku. W szczególności stanowiska tego nie uzasadnia twierdzenie, że geometria zjazdu po stronie wschodniej jest identyczna z geometrią zjazdu wykonanego samowolnie. Po pierwsze, organ odwoławczy nie przedstawił w tym zakresie żadnej szerszej argumentacji, a ustalenia organu I instancji, że widoczne na zjeździe linie odcinające sposób ułożenia kostki na gruncie dokładnie pasują do geometrii zjazdu wykonanego samowolnie nie pozwalają na formułowanie tak daleko idących wniosków. Kwestii tej nie rozstrzyga również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Po drugie, nic nie stało na przeszkodzie wykonaniu nowego zjazdu o zbliżonej lub nawet takiej samej geometrii, co zjazd wykonany samowolnie, przy użyciu tych samych materiałów (kostki). Również zeznania M.P. nie mogą stanowić dowodu na okoliczność, że zjazd po stronie wschodniej nie był rozebrany. M.P. oświadczył bowiem wyraźnie, że nie posiada wiedzy, co do robót na zjeździe w okresie kiedy nie pełnił obowiązków kierownika budowy. Podkreślał WSA w Kielcach, że w sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy zjazd był przebudowywany w związku z lokalizacją tzw. prawoskrętu. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego powinien więc szczególnie wnikliwie zbadać i ponad wszelką wątpliwość wykazać, że pomimo robót związanych z ww. przebudową, część zjazdu nie została w ogóle objęta tymi robotami i nadal stanowi samowolę budowlaną zrealizowaną w roku 2012. W szczególności organ nie zweryfikował konsekwentnych twierdzeń skarżącego o dokonaniu, na całym zjeździe, wymiany podłoża zjazdu z tzw. wysiewki i piasku na kruszywo i beton. Okoliczność ta ma tymczasem kluczowe znaczenie dla oceny, czy zakwestionowana przez organ część zjazdu istnieje nieprzerwanie od roku 2012. Zwrócił uwagę sąd I instancji, że w zarzutach do tytułu wykonawczego z dnia 6 maja 2014 r. (KI – 27) skarżący wyjaśnił, że rozbiórkę zjazdu rozpoczęto we wrześniu 2013 r., a zakończono na przełomie września/października 2013 r. W odwołaniu skarżący wskazał zaś na potwierdzenie zapłaty za roboty wykonane przy nowym zjeździe przez firmę "L." z G.. Organ jednak w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Sąd nie stwierdził wprawdzie w aktach sprawy potwierdzenia zapłaty dla firmy "L.", tym niemniej nie zwalniało to organu z obowiązku zweryfikowania tej okoliczności, w szczególności zażądania od strony przedstawienia stosownego dokumentu i jego oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego, przesłuchania na ww. okoliczność dodatkowych świadków. W ocenie WSA w Kielcach, nie można również stwierdzić istnienia samowoli budowlanej na podstawie kształtu i wymiarów betonowej wysepki, innych niż w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [..]r. Ewentualne odstępstwa od ww. projektu budowlanego mogą być bowiem przedmiotem rozstrzygnięć w odrębnym postępowaniu, nie przesądzają natomiast o tożsamości zjazdu aktualnego i zjazdu zrealizowanego samowolnie w roku 2012. W oparciu o powyższe oceny, WSA w Kielcach zalecił aby podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji zbadał kwestię wymiany podłoża zjazdu. Jednoznaczne ustalenie, czy mamy do czynienia ze zjazdem wykonanym samowolnie w 2012 r., czy też ze zjazdem wykonanym na podstawie udzielonego skarżącemu przez Starostę S.ego pozwolenia na budowę Nr [..] z dnia [..]. dopiero pozwoli na ocenę, czy inwestor wykonał nałożone na niego postanowieniem z dnia [..]. obowiązki, i umożliwi podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Kielcach z dnia 16.03.2017 r. wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach. Wyrok ten zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania: - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ dostatecznie nie wyjaśnił, że w sprawie mamy do czynienia z tym samym zjazdem wybudowanym samowolnie w 2012 r., podczas gdy liczne kontrole i oględziny nieruchomości (w dniu 18.12.2012, 8.01.2012, 12.08.2013, 22.05.2014, 1.04.2014, 21.07.2015, 25.11.2015) wraz z dokumentacją fotograficzną i analizą dokumentacji technicznej, w tym projektu zagospodarowania terenu, zeznaniami świadków, nie pozostawiają wątpliwości, że zjazd samowolnie wybudowany w dniu 17.12.2012 r. istnieje przez cały czas; - art. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału, skutkującą nieprawidłowymi wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania, poprzez nakazanie dodatkowego przesłuchania świadków i zbadania kwestii wymiany podłoża, co wg sądu I instancji ma kluczowe znaczenie dla oceny czy ta część zjazdu istnieje nieprzerwalnie od 2012 r., podczas gdy ta okoliczność została już wyjaśniona w dniu 18.12.2012 r. Inwestor Z.G. słuchany w trakcie oględzin wyjaśnił, iż w dniu 17.12.2012 r. dokonał wymiany nawierzchni kostki i podłoża. Zjazd wcześniej był wykonany na podsypce z piasku, inwestor zaś dokonał wymiany podłoża na kruszywo, grys i stabilizację B15. W oparciu o wskazane zarzuty, skarżący kasacyjnie organ nadzoru budowlanego domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie oddalenia skargi Z.G.. Żądał także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono kolejne czynności dowodowe podejmowane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego, akcentując jednocześnie kompleksowość tych czynności i poprawność ustalenia stanu faktycznego. W tym zakresie wskazywała skarga kasacyjna także m.in. to, że nie do zaakceptowania jest stanowisko sądu I instancji, iż organ nie zweryfikował twierdzeń skarżącego o dokonaniu na całym zjeździe, wymiany podłoża zjazdu z tzw. wysiewki z piasku na kruszywo i beton, co jest kluczowym zagadnieniem świadczącym o tym, że doszło do rozbiórki całego zjazdu. Po pierwsze – akcentował skarżący kasacyjnie – kwestia wymiany podłoża we wschodniej części zjazdu została potwierdzona przez samego inwestora w dniu 18 grudnia 2012 r. Zjazd zrealizowany samowolnie wykonany został w oparciu o podbudowę z grysu i kruszywa na stabilizacji B15. Okoliczność ta została już ustalona w ramach kontroli nieruchomości we wskazanej wyżej dacie. Po drugie, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu administracji, Z.G. nie jest konsekwentny co do terminu realizacji rozbiórki jak i jej przeprowadzenia, a jego twierdzenia w tym zakresie nie są spójne. W dniu 27 grudniu 2012 r. twierdził, iż rozebrał sporny zjazd. Następnie w zarzutach do tytułu wykonawczego, podawał, że czynności rozbiórkowe miały miejsce na przełomie września i października 2013 r. Natomiast, gdy M.P. (kierownik budowy) wskazał, iż po objęciu swej funkcji we wrześniu 2013 r. zjazd już istniał, wówczas Z.G. wycofał się z wcześniejszych twierdzeń podając, iż sporne prace miały miejsce przed wrześniem 2013 r., zaś dowodem świadczącym o tym, że dokonał rozbiórki wschodniej części zjazdu miała być wymiana podłoża z piasku na grys, kruszywo i beton, podczas gdy właśnie w trakcie samowolnej realizacji zjazdu podłoże to wymienił (takie zeznania własnoręcznie podpisał). Wg ŚWINB w Kielcach, nie do zaaprobowania jest stanowisko WSA w Kielcach, iż geometria zjazdu oraz pozostały w stanie niezmienionym od 2012 r. kształt wyspy, na której ustawiony jest słup oświetlenia - jest odstępstwem od projektu. Roboty prowadzone były wyłącznie w zachodniej części zjazdu w związku z prawoskrętem. Wschodnia część zjazdu (obejmująca wyspę) pozostała w stanie zrealizowanym samowolnie. Ubocznie wskazywał skarżący kasacyjnie, iż Z.G. już po wykonaniu zjazdu publicznego, wystąpił do Starosty z wnioskiem o pozwolenie na budowę przyszłego zamierzenia tj. budowy zjazdu publicznego i uzyskał pozwolenie na budowę w dniu 20.12.2012 r., jednocześnie dowodząc przed organami nadzoru budowalnego, iż dokonał całkowitej rozbiórki samowolnie zrealizowanego na podstawie zgłoszenia remontu zjazdu. Dokumentacja fotograficzna, szczegółowa analiza geometrii zjazdu, układ kostki, wizja w terenie wskazuje w sposób jednoznaczny, iż wschodnia część zjazdu istnieje w stanie niezmienionym od 2012 r. Z fotografii wynika, iż żadnych nowych prac budowalnych w tamtej części terenu nie wykonywano. Według Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, sporna część inwestycji zrealizowana została samowolnie, z pominięciem procesu legalizacji i istnieje nieprzerwanie od roku 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Jako trafny ocenić bowiem należało zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania tj.: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 Kpa, oraz art. 141 par. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. WSA w Kielcach uchylając zaskarżone decyzje organów nadzoru budowlanego wskazał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe nie było wystarczające do jednoznacznego stwierdzenia, iż aktualnie istniejący na działkach nr [..] i [..] w S.K. zjazd z drogi jest tożsamy ze zjazdem samowolnie wykonanym w 2012 r. Wg sądu I instancji, nie przemawiają za powyższym wnioskiem ani zeznania kierownika budowy M.P., ani geometria wschodniej części zjazdu, ani też linie odcinające sposób ułożenia kostki brukowej, czy stan betonowej wysepki. WSA w Kielcach wskazał zarazem, że kluczowe dla sprawy winno być zweryfikowanie twierdzeń inwestora w kwestii wymiany podłoża pod całym zjazdem (z wysiewki i piasku na kruszywo i beton). Powyższe pozwoliłoby ocenić, czy zakwestionowana część zjazdu istnieje nieprzerwalnie od 2012 r. Analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi jednak do wniosku, że przedstawione powyżej wskazania sądu I instancji, a także zaprezentowane wnioski, co do oceny dowodów zebranych przez organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione w realiach rozpatrywanego przypadku i naruszają wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania. Zauważyć bowiem trzeba, iż z akt administracyjnych wynika, że PINB w S.K. przeprowadził skrupulatne postępowanie dowodowe w tej sprawie, rzetelnie dokumentując poszczególne czynności. W tym celu, organ nadzoru budowlanego przeprowadził szereg kontroli przedmiotowych działek, wykonał dokumentację zdjęciową, utrwalił zeznania słuchanych świadków i oświadczenia inwestora, a także sporządził analizę geometrii części zjazdu. Wszystkie te dowody, w ocenie NSA jednoznacznie wykazują fakt, iż istniejąca aktualnie wschodnia część spornego zjazdu jest tożsama ze zjazdem samowolnie wykonanym przez inwestora w 2012 r. W szczególności wniosek ten wynika choćby z oceny spornej inwestycji przedstawionej na dokumentacji fotograficznej (por. m.in. załącznik do protokołu oględzin z dnia 21.07.2015 r.; k. KI-54). Zdjęcia te przedstawiają stan kostki brukowej po obu stronach zjazdu i obrazują wyraźne różnice w odcieniu nawierzchni obu części inwestycji. Jednoznacznie wynika zatem z tych fotografii, że wschodnia część zjazdu, nie była przedmiotem jakiejkolwiek ingerencji (rozbiórki) po dacie stwierdzonej przez organy administracji samowoli budowlanej. Ten zaś wniosek znajduje dodatkowe, pośrednie potwierdzenie we wskazywanej w skardze kasacyjnej labilności twierdzeń inwestora, co do daty mającej mieć miejsce rozbiórki wschodniej części zjazdu (maj, wrzesień, październik 2013 r.). W zakresie zaś kierowanych do orzekających organów nadzoru budowlanego zaleceń sądu I instancji w kwestii zbadania stanu podłoża pod wschodnią częścią zjazdu należy stwierdzić, że uczyniona przez sąd I instancji ocena tego aspektu sprawy nie jest miarodajna do stanu sprawy wynikającego z niewadliwie skompletowanego materiału dowodowego. Należy bowiem zauważyć, że na str. 3 protokołu kontroli z dnia 18.12.2012 r. (k. KI-2) inwestor Z.G. stwierdził, że "Na istniejącym zjeździe o szerokości ok. 7.5 m. wymieniłem nawierzchnię (kostkę brukową). Prace te wykonałem wcześniej 17.12.2012 r. Zjazd nie zmienił się w stosunku do poprzedniego. Zjazd był zrobiony wcześniej na podsypce piaskowej. Obecnie jest zrobiony na kruszywie, grysie i stabilizacji B15." Z powyższego oświadczenia inwestora wynika jednoznaczny wniosek, że podłoże pod zjazdem, także we wschodniej jego części, zostało wymienione na już etapie realizacji samowoli budowlanej. Nie było to więc efektem mających mieć miejsce później robót budowlanych, które prowadzić miała firma "L." z G.. Skoro ta okoliczność wynika z oświadczeń inwestora, jest to zatem fakt niewątpliwy (przyznany). W tych więc warunkach, brak było jakichkolwiek podstaw do formułowania zaleceń organom nadzoru budowlanego nakazujących czynić dalsze ustalenia co do charakteru podłoża pod zjazdem w jego wschodniej części. Bez wątpienia bowiem, podłoże to zostało wymienione przez inwestora na etapie popełniania samowoli budowlanej, co powoduje, że dalsza analiza tego aspektu sprawy nie jest celowa na potrzeby jej rozpoznania. Wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a., do rozpoznania przez NSA skargi Z.G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 28 lipca 2016 r. Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak już wyżej akcentowano, organy nadzoru budowlanego przeprowadziły w sprawie postępowanie dowodowe w sposób nienaruszający art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 K.p.a. Postępowanie to, co wyżej już wskazano, doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a sprowadzających się do niewątpliwego ustalenia, że sporna (wschodnia) część zjazdu na działkach nr [..] i [..] przy ul. Ż. w S.K. zrealizowana została w sposób samowolny. Skoro zaś, inwestor na żądanie orzekającego organu nadzoru budowlanego nie przedłożył wszystkich dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, trafne było – w oparciu o art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – orzeczenie nakazu rozbiórki.